L’Union Européenne (UE) n’est pas une simple organisation à finalité économique, mais une « communauté de valeurs ». C’est pourquoi le Traité de Lisbonne liste une série de valeurs et principes sur lesquelles se fonde l’Union et qui sont à la base de ses actions à l’intérieur et en dehors de ses frontières. Cependant, ces valeurs sont de temps en temps mises en danger, ce qui a amené les « constituants » à envisager des mécanismes de défense afin d’en assurer le respect. Mais le seul fait d’avoir des dispositions écrites n’assure pas leur efficacité en toute circonstance, faute de consensus et de volonté politique de les utiliser.

D’après l’article 2 du Traité sur l’Union Européenne (TUE), « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes ».
Ces principes s’appliquent non seulement à l’intérieur de l’Union, mais aussi vis-à-vis des pays qui souhaitent adhérer à l’UE et en dehors de ses frontières en ce qui concerne l’action extérieure de l’Union. En effet, selon l’article 49 TUE, pour adhérer à l’UE les Etats doivent respecter les valeurs visées à l’article 2 et s’engager à les promouvoir. En outre, leur adhésion est soumise à une série de critères établis lors du Conseil Européen de Copenhague en 1993, parmi lesquels notamment le critère dit politique, à savoir la présence d’institutions stables garantissant la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection.
Pour ce qui concerne l’action internationale de l’Union, l’article 21 TUE statue que celle-ci repose sur des principes tels que la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international.
Le Traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, a confié à la Charte des Droits Fondamentaux de l’Union Européenne (Charte de Nice, 2000) la même force juridique obligatoire que les traités, ce qui a eu pour effet que les droits énumérés par la Charte font maintenant partie des principes fondamentaux de l’Union. De plus, tous les Etats membres de l’UE doivent être signataires de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH, 1950).

Mais qu’est-ce qui se passe lorsqu’un Etat a enfin adhéré à l’Union Européenne (c’est-à-dire, lorsque la Commission Européenne a dans le faits perdu son pouvoir d’exercer une conditionnalité sur cet Etat) ? Les principes de l’Union et les droits fondamentaux risquent de temps en temps d’être mis en danger au sein même de l’Union, ce qui a amené les « constituants » européens à envisager des mécanismes de défense afin d’en assurer le respect.

LES MECANISMES DE SANCTION EN CAS DE NON-RESPECT DU DROIT DE L’UE

La procédure d’infraction

La procédure d’infraction est un outil important détenu par la Commission Européen afin d’assurer l’application uniforme du droit de l’Union Européenne (UE). En effet, en vertu de l’article 258 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) : « Si la Commission estime qu’un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, elle émet un avis motivé à ce sujet, après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations. Si l’État en cause ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne. »
L’activation d’une procédure d’infraction peut être proposée soit par la Commission même, soit par un Etat Membre. Cette procédure est précédée d’une phase préliminaire où, lorsque la Commission estime qu’il y a eu un manquement de la part d’un Etat membre, celle-ci envoi à l’Etat concerné une lettre de mise en demeure, par laquelle la Commission demande à l’Etat des informations. Si la réponse de l’Etat Membre n’est pas jugé satisfaisante par la Commission, elle peut émettre un avis motivé, dans lequel elle demande à l’Etat de se conformer à ses obligations et d’informer la Commission des mesures prises à cet effet.
Si le manquement de l’Etat Membre persiste, la Commission peut saisir la Cour de Justice de l’Union Européenne (saisine qui n’intervient que dans 5% des cas d’ouverture de la procédure d’infraction). En cas de condamnation, l’Etat Membre concerné doit prendre les mesures nécessaires afin d’appliquer la décision de la Cour. Si l’Etat ne se conforme pas à l’arrêt de la Cour, il peut être assigné une deuxième fois devant la Cour de Justice. Dans ce cas, la Commission peut proposer à la Cour d’imposer à l’Etat des sanctions financières.

La procédure d’infraction est une procédure strictement juridique, qui vise à sanctionner des cas individuels et/ou isolés de violation de dispositions particulières du droit communautaire. Pour cette raison, elle est de nature largement technique.

Le nouveau cadre pour l’Etat de droit

En mars 2014, la Commission Européenne a présenté un nouveau mécanisme pour faire face à des « menaces systémiques » portant atteinte à l’intégrité, la stabilité et au bon fonctionnement de l’Etat de droit dans les Etats membres de l’Union. Si ce mécanisme a été présenté à la lumière du risque de dérive autoritaire en Hongrie, rappelons que déjà la gestion de la question des Roms en France en 2009 avait suscité des inquiétudes du même genre. Après une passe d’armes spectaculaire entre le président de la République française, Nicolas Sarkozy, et Viviane Reding, alors vice-présidente de la Commission européenne, en charge de la Justice. Le conflit s’est enlisé dans les sables sans avoir été traité sur le fond. Une sorte d’armistice, sans vainqueur, ni vaincu.
Ce nouveau cadre est présenté par la Commission comme un outil d’alerte précoce et un chaînon complémentaire entre les procédures d’infraction et la procédure de l’article 7 (voir dessous). En effet, le point de départ de la Commission c’est que l’Etat de droit est le fondement de toutes les valeurs sur lesquelles repose l’Union. La Commission, en vertu de son rôle de gardienne des traités, joue un rôle central dans ce cadre.

Le nouveau mécanisme s’articule en trois étapes. Dans un premier temps, la Commission examine la situation et apprécie s’il existe des indications claires d’une menace systémique envers l’Etat de droits dans un Etat membre. Si la Commission reconnaît une telle menace, elle engage un dialogue avec l’Etat membre concerné qui commence par un « avis Etat de droit » adressé par la Commission. Deuxièmement, si la menace persiste, la Commission peut adresser publiquement à l’Etat membre une « recommandation Etat de droit ». Enfin, la Commission contrôle le suivi de sa recommandation par l’Etat membre, faute duquel (après un délai déterminé) elle peut recourir à la procédure de l’article 7.

 L’article 7

Les traités n’envisagent pas la possibilité de suspendre ou retirer l’appartenance d’un Etat membre à l’Union Européenne. Toutefois, il existe un mécanisme de sanction (contenu dans l’article 7 TUE), prévu expressément pour faire face à des violations des valeurs fondamentaux visées à l’article 2 du TUE. Cet article avait été introduit par le Traité d’Amsterdam de 1997, notamment dans la perspective du grand élargissement à Est de l’Union et dans le but d’éviter tout repli sur le plan de la démocratie, de l’Etat de droit et des droits fondamentaux.
La procédure visée par l’article 7 est longue et complexe. Tout d’abord, sur proposition d’un tiers d’Etats membres, du Parlement Européen ou de la Commission, le Conseil constate s’il existe un « risque clair » de violation grave par un Etat membre des valeurs visées à l’article 2. Ceci se fait à la majorité des quatre cinquièmes des membres du Conseil et après approbation du Parlement (majorité des deux tiers). Avant cette constatation, le Conseil entend l’Etat membre concerné et peut lui adresser des recommandations (toujours en statuant selon la même procédure).
Ensuite, le Conseil Européen peut constater l’existence d’une violation « grave et persistante » de ces valeurs par un Etat membre, en statuant à l’unanimité (l’Etat concerné ne prend pas part au vote). Ici, le Parlement n’a plus le droit d’initiative. Le Parlement Européen donne son approbation.
Une fois que le Conseil Européen a constaté une violation grave et persistante des valeurs de l’Union, les droits de l’Etat membre concerné, y compris son droit de vote, peuvent être suspendus sur décision du Conseil (à la majorité super-qualifiée). En revanche, les obligations qui incombent à l’Etat en question au titre des traités restent pertinentes.
Ces deux procédures (de prévention et de sanction) coexistent, sans que le déclenchement du premier ne soit la condition nécessaire du deuxième.
Les mesures prises en vertu de l’article 7 peuvent être modifiées ou retirées (lorsqu’un changement de la situation se produit dans l’Etat membre) selon les mêmes règles. Le champ d’application du mécanisme visé à l’article 7 TUE a un caractère général et horizontal. Ainsi, contrairement à la Charte de Nice, il ne s’applique pas seulement aux actions menées dans la mise en oeuvre du droit de l’Union, mais également à l’action autonome des Etats membres. En effet, selon la Commission, la gravité des violations risque de miner les fondements mêmes de l’Union et de la confiance entre ses membres, « quel que soit le domaine dans lequel ces violations surviennent », et une violation grave et persistante des valeurs communes par un Etat membre impliquerait une remise en cause drastique du fondement même de l’Union européenne.

LES DIFFICULTES DE L’ARTICLE 7

A la différence de la procédure d’infraction, la procédure visée à l’article 7 a un caractère beaucoup plus politique.
L’article 7 a été souvent décrit comme une « arme nucléaire », ce qui indique à la fois la puissance et l’importance de ses conséquences et la difficulté de décider son activation. En effet, cette dernière est soumise à des restrictions sévères : les violations doivent être « graves et persistantes », les étapes de la procédure sont nombreuses et complexe, les majorités requises tant pour la déclencher que pour l’exécuter sont qualifiées ou super-qualifiées, ce qui démontre une extrême prudence de la parte des législateurs européens.
D’après le professeur Renaud Dehousse, cette prudence est aussi une conséquence de l’épisode « peu glorieux » de l’Autriche. En 2000, lorsque le parti d’extrême droite FPÖ guidé par Jörg Haider était arrivé au pouvoir, à défaut des conditions pour activer l’article 7 le Conseil Européen avait décidé des sanctions symboliques contre le pays, sans grand effet. Si non de créer des tensions et des mauvaises humeurs.

Ainsi, on constate de plus en plus que le seul fait d’avoir des dispositions écrites qui visent à sanctionner un Etat membre qui menace les valeurs de l’Union n’assure pas leur efficacité, parce que, en raison de la complexité de la procédure, il faut une très forte volonté politique pour les activer, ce qui fait souvent défaut au sein de l’UE. A cet égard, la députée européenne Marie-Christine Vergiat (GUE/NGL, France) a récemment déclarée : « L’article 7 est un leurre, il est inapplicable, il n’est même pas une force de dissuasion ».
L’activation de l’article 7 a été évoquée (notamment par les députés européens) à la plusieurs reprises pendant les dernières années à l’égard de la Hongrie. En effet, sous la présidence de Viktor Orbán, le gouvernement hongrois a mené une série de réformes controversées, y compris d’interdictions de la publicité pendant les périodes électorales, des mesures à l’encontre de sans abri, et récemment une consultation populaire très critiqués au sujet de l’immigration. Il y a quelque mois, le ministre de la justice hongrois a formulé le nouveau concept de « démocratie non libérale », un modèle qui selon Orbán serait représenté par des pays tels que la Russie, la Chine ou Singapour et que son pays entend suivre.
Cependant, le débat autour de l’activation de l’article 7 à l’encontre de la Hongrie n’a jamais abouti à des résultats concrets.

LE CAS HONGROIS RAVIVE ENCORE UNE FOIS LE DEBAT

Le cas et les réactions immédiates

Le 18 avril 2015, le premier ministre hongrois Viktor Orbán, à la suite du meurtre d’une vendeuse, a déclaré à la presse que les sanctions existantes étaient « trop faibles » et que la question de la peine de mort devrait être « réexaminée » en Hongrie. Ensuite, il a ajouté que les Etats membres devraient pouvoir en décider par eux-mêmes.
Rappelons que tous les pays de l’Union européenne ont signé le 13e protocole de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), qui les engage à abolir définitivement la peine de mort. La Hongrie, elle, a ratifié le protocole le 16 juin 2003. Les Etats membres se sont également engagés à appliquer la Charte de Nice, qui stipule à son article 2 (« droit à la vie ») que «Nul ne peut être condamné à la peine de mort, ni exécuté».
Sur le continent européen, à présent seule la Biélorussie envisage dans la législation la peine capitale. La Russie, elle, ne l’a pas formellement abolie mais ne l’applique pas depuis l’introduction d’un moratoire en 1996.

Les réactions aux déclarations d’Orbán, qui ont eu pour effet de rouvrir ce débat éternel et de plonger dans l’embarras le PPE (dont le parti d’Orbán est membre), ont été immédiates.
La Commission, à travers son porte-parole, a rappelé que « l’interdiction de la peine de mort est un des piliers des droits fondamentaux de l’UE », ainsi qu’un prérequis pour appartenir à l’UE. Le 30 avril, le Président de la Commission Jean-Claude Juncker a déclaré que si le premier ministre hongrois a réellement l’intention de réintroduire la peine capitale, « il y aura une bataille ». Selon le premier Vice-Président de la Commission Frans Timmermans, chargé entre autres des droits de l’homme, « il n’y a aucun doute que la réintroduction de la peine capitale serait contraire aux valeurs fondamentales de l’UE » : des actions en ce sens mené par la Hongrie pourraient donc entraîner l’activation sans hésitation de l’article 7.

Plusieurs députés européens se sont également prononcés immédiatement après les déclarations d’Orbán. Guy Verhofstadt (ALDE, Belgique) a invité le PPE à ne pas rester silencieux vis-à-vis de cette nouvelle atteinte à la démocratie du gouvernement hongrois et a souligné que « le gouvernement Orbán ne serait pas accepté dans l’UE s’il posait sa candidature aujourd’hui ». Joerg Leichtfried (Autriche, S&D) a déclaré qu’un retour à la peine capitale serait « barbare » et en violation du droit de l’Union.

Hors des institutions de l’UE, le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe Nils Muižnieks a affirmé que l’idée de réintroduire la peine de mort « est incompatible avec les obligations de la Hongrie en vertu de la Convention Européenne des droits de l’homme, et va à l’encontre des valeurs défendues par l’Europe ». Le commissaire s’est prononcé également durement sur la consultation sur l’immigration et le terrorisme promue par Orbán.
Le secrétaire général du Conseil de l’Europe Thorbjørn Jagland a réitéré que « la réintroduction de la peine de mort serait contraire aux obligations de la Hongrie liées à la Convention [Européenne des Droits de l’Homme] ». Le Conseil de l’Europe, lui, dispose de peu de moyens coercitifs envers ses Etats membres. Son assemblée parlementaire peut suspendre les députés d’un Etat membre, ce qui a été fait à l’égard de la Russie en 2014 et en 2015 suite à l’annexion de la Crimée. L’Assemblée peut aussi demander, mais seulement dans les cas les plus extrêmes, l’exclusion d’un Etat du Conseil de l’Europe, ce qui ne s’est jamais passé. Des cas de suspension ont existé notamment pour la Turquie suite aux coups d’Etat militaires.

Suite aux réactions, Orbán est quelque peu revenu sur ses propos, en affirmant que la Hongrie n’est pas l’intention de réintroduire la peine de mort mais seulement d’en débattre.

Le débat politique au sein de l’UE

Le cas hongrois, déclenché non seulement par les déclarations d’Orbán sur la peine de mort mais également par une consultation publique promue par le gouvernement au sujet de l’ « immigration et terrorisme » a tellement attiré l’attention que la conférence des présidents du Parlement Européen (regroupant le président de l’assemblée Martin Schulz et les présidents des groupes politiques représentés) a chargé la commission LIBE de se saisir en urgence de la question. Enfin, la question hongroise a été à l’ordre du jour de la session plénière du 19 mai à Strasbourg, en présence de Frans Timmermans, de la secrétaire d’Etat lettone aux affaires Européennes Zanda Kalniņa Lukaševika (représentant la présidence lettone) et de Viktor Orbán lui-même.

En ouverture, la représentante de la présidence lettone a exprimé le souhait de ne pas prendre part au débat, puisque le Conseil n’a pas adopté une position au sujet de la situation en Hongrie. Ce refus a provoqué des réactions sévères de la part de certains députés, comme Sophia In’t Veld (ALDE, Pays-Bas) qui a déclaré que le fait que le Conseil refuse de se prononcer sur la question « signale la banqueroute morale de l’institution » et le fait que les membres sont complètement déconnectés des traités.
En prenant la parole, Frans Timmermans a rappelé qu’une réintroduction éventuelle de la peine de mort mènerait à l’application du mécanisme de l’Etat de droit et, en dernier ressort, de l’article 7 du TUE. Pourtant, il a convenu que la Hongrie n’a pas de plans concrets en ce sens et que son premier ministre a assuré au président Schulz que le gouvernement hongrois va respecter la législation européenne. Néanmoins, il a conclu, si le gouvernement hongrois prend des mesures pour une réintroduction de la peine de mort, « la Commission est prête à utiliser tous les moyens pour assurer que la Hongrie, ainsi que tout Etat membre, respecte les obligations et les valeurs de l’Union ».

Un grand nombre de députés ont participé au débat, un débat animé. Au nom du groupe S&D, Gianni Pittella (Italie) a invité à ne pas sous-estimer les propos d’Orbán, et a affirmé qu’en Hongrie on est en train de « vider la démocratie de sons sens ».
Les réactions les plus virulentes sont venues des députés du groupe ALDE. Parmi eux, Sophia In’t Veld (Pays-Bas) a déclaré que la peine de mort « n’a aucune place en Europe » ou « nulle part ailleurs ». Elle a ensuite critiqué âprement l’attitude trop accommodante de la Commission, en affirmant la nécessité d’un mécanisme capable de « combler la lacune entre des instruments juridiques faibles et l’option nucléaire de l’article 7 ».
Le belge Louis Michel a accusé Orbán d’entraîner son pays « dans une dérive autocratique qui est totalement incompatible avec nos valeurs humanistes et démocratiques », de pratiquer une « tyrannie majoritaire » et de brûler les valeurs européennes à de fins autoritaristes. « Vous criminalisez les migrants et les sans-abri, vous encouragez le racisme, la xénophobie et l’intolérance. Vous glorifiez un repli identitaire mortifère, vous faites l’apologie des régimes autoritaires, vous réduisez la liberté de la presse et l’indépendance de la magistrature. Vous pratiquez aussi une forme dangereuse d’intimidation. », a-t-il affirmé. Enfin, il a appelé le premier Vice-Président Timmermans à agir.
La député Marie-Christine Vergiat (France), au nom du groupe GUE/NGL, a signalé la gravité de l’attitude du gouvernement de Orbán à l’encontre des Roms, des juifs, de la communauté LGBT, des demandeurs d’asile, des sans abri et de la liberté des médias. Elle a ensuite souligné la nécessité d’agir, « et pas seulement en Hongrie », et derecourir aux procédures d’infraction dans ce domaine «de façon aussi efficaces qu’en matière économique ».
L’italienne Laura Ferrara (EFDD) a, elle ,appelé la Commission à une surveillance pays par pays du respect des droits fondamentaux. Des réactions sensiblement différentes sont venues des députés du groupe ECR. Timothy Kirkhope (Royaume-Uni) a souligné que les membres de l’assemblée ont le droit d’exprimer toute opinion politique et idéologique, et que le Parlement est un lieu de débat et non pas de jugement de ceux qui ont une vision différente. Encore, il a remis en question la nécessité même d’un tel débat. Enfin, il a affirmé son attachement à la liberté d’expression et au droit des hongrois de choisir leur gouvernement.
Le député d’extrême droite hongrois Zoltán Balczó (non-inscrit) a, lui, accusé le Parlement Européen de vouloir définir « même ce dont nous pouvons parler ». Pour le groupe PPE, Manfred Weber (Allemagne) a qualifié de « dangereuse » et « dommageable » toute discussion sur la réintroduction de la peine de mort, mais a ensuite remercie Viktor Orbán d’avoir clarifié que cela n’est pas son intention.

Le premier ministre hongrois, de son côté, a défendu sa position en prétendant qu’ « il ne s’agit pas ici de la peine de mort, mais de la liberté d’expression » et que « la Hongrie n’avait signé aucun accord sur ce dont on peut parler et ce dont on ne peut pas parler ». Ainsi, d’après Orbán, les hongrois doivent « pouvoir parler de la peine de mort ».

 Pour conclure, une résolution non législative a été adoptée le 10 juin 2015 par le Parlement européen (362 voix pour, 247 voix contre, et 88 abstentions), dans laquelle elle condamne la consultation publique sur l’immigration et les déclarations du premier ministre sur la peine de mort en Hongrie.

Giulia Bonacquisti

Pour en savoir plus :

– Pour une explication détaillée de la procédure visée par l’article 7, voir l’article d’EU-Logos (FR) : http://europe-liberte-securite-justice.org/2012/01/22/sans-le-vouloir-la-hongrie-donne-une-occasion-en-or-pour-parler-des-valeurs-des-objectifs-et-des-droits-fondamentaux-dans-lunion-europeenne/ 

– Version consolidé du traité sur l’Union Européenne
FR : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012M/TXT&from=FR
EN : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012M/TXT&from=FR

– Communiqué de presse du Parlement Européenne suite à la session plénière du 19 mai 2015
FR : http://www.europarl.europa.eu/news/fr/news-room/content/20150513IPR55481/html/D%C3%A9bat-sur-la-situation-en-Hongrie-les-droits-fondamentaux-et-valeurs-de-l’UE
EN : http://www.europarl.europa.eu/news/en/news-room/content/20150513IPR55481/html/Views-on-Hungary-fundamental-rights-and-EU-values

– Interview avec le professeur Renaud Dehousse sur la procédure de l’article 7 (FR) : http://www.nouvelle-europe.eu/renaud-dehousse-droit-communautaire-et-sanctions-de-la-legislation-hongroise

– Pierre Verluise, « UE : suspendre un Etat membre ? » (FR) : http://www.diploweb.com/UE-suspendre-un-Etat-membre.html

– 13e protocole de la CEDH (EN/FR) : https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168008155b

– Charte des droits fondamentaux de l’UE  FR : http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fr.pdf  EN : http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_en.pdf

– La Commission de Venise «  juge » la Hongrie, article de Eulogos Nea say http://europe-liberte-securite-justice.org/2012/10/21/hongrie-et-commission-de-venise-du-conseil-de-leurope-un-pas-dans-la-bonne-direction-mais-des-problemes-demeurent-concernant-la-reintegration-des-juges-mis-en-retraite-et-le/

– Avis de la Commission de Venise du Conseil de l’Europe sur la nouvelle constitution hongroise http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/venice_commission_opinion_621-11/venice_commission_opinion_621-11fr.pdf