Le thème du regroupement familial envahit de plus en plus la presse quotidienne, il fait partie des éléments les plus régulièrement avancés par ceux qui dénoncent avec vigueur les complaisances à l’égard des migrants, trop nombreux, bénéficiant indument de trop de droits et d’allocations de toutes sortes. A vrai dire cette situation est ancienne et l’arrêt de la Cour de justice n’est pas le premier : les dispositions de la Directive sont assez souples et reconnaissent une marge d’appréciation assez large aux Etats membres, notamment concernant les mesures d’intégration. Avant de faire un rappel historique, quels sont donc les éléments essentiels du récent arrêt de la Cour de Justice ?
Les Etats membres de l’UE peuvent exiger des ressortissants de pays tiers de réussir un examen d’intégration civique pour bénéficier du droit au regroupement familial. Cela peut être exigé du moment que cet examen n’est pas excessivement difficile à réussir, que le montant des frais ne constitue pas un obstacle au regroupement familal ett que des dispenses sont prévues, a estimé la Cour de justice dans un arrêt prononcé le 9 juillet dernier (affaire C-153/14).
Dans cette affaire qui concerne la législation néerlandaise, la Cour a suivi le raisonnement développé par l’Avocat général Juliane Kokott. Les juges ont rappelé que dans le cadre des regroupements familiaux autres que ceux relatifs aux réfugiés et aux membres de la famille, la directive 2003/86/CE sur le droit vau regroupement familial ne s’oppose pas à ce que les Etats membres conditionnent l’autorisation d’entrée sur leur territoire au respect de certaines mesures préalables d’intégration.
Un examen d’intégration civique est, dans ces circonstances, une mesure adéquate a estimé la Cour. La raison en est qu’un tel examen vise à faciliter l’intégration les ressortissants de pays tiers dans l’Etat d’accueil, en s’assurant que ces derniers ont acquis des connaissances de base en matière de lange et la société d’accueil.
Toutefois la Cour a constaté que la législation en vigueur aux Pays-Bas ne respecte pas deux principes. D’une part les Etats membres doivent prendre en compte les circonstances individuelles de chaque candidat ‘âge, niveau d’éducation, situation financière ou état de santé) afin que celui-ci puisse être dispensé de l’obligation de réussir d’un tel examen d’intégration. D’autre part les coûts de cet examen ne peuvent pas être excessifs. Or aux Pays-Bas, cela s’avère être le cas, avec des frais qui s’élèvent à 110 euros pour le dossier de préparation à l’examen et 350 euros pour les frais d’inscription.
- Retour sur la problématique du regroupement familial : les objectifs du Livre vert
Depuis 2003, des règles européennes communes en matière d’immigration régissent les
conditions d’exercice du droit au regroupement familial des ressortissants de pays tiers dans
l’Union européenne. La directive définit les conditions d’admission et de séjour pour les
membres de la famille ressortissants de pays tiers qui rejoignent un ressortissant de pays tiers
qui réside déjà légalement dans un État membre. Cette directive ne s’applique pas aux
citoyens de l’Union européenne.
Considérée seulement comme une première harmonisation au moment de son adoption, la
directive a ensuite fait l’objet de critiques d’ONG et d’universitaires lui reprochant d’introduire
un niveau d’harmonisation assez faible. A l’opposé, l’opinion publique appuyée par des prises de position d’hommes politiques, pas tous extrémistes, ont fait du regroupement familial le point focal de leur exaspération vis-à-vis du phénomène migratoir.Parallèlement, ces dernières années, quelques États membres ont instauré des règles restrictives et ont même appelé à modifier la directive afin de pouvoir poser des conditions supplémentaires au regroupement familial. Ils affirment que de tels changements sont nécessaires pour lutter contre les abus et mieux gérer les afflux de migrants. En effet, le regroupement familial représente une part importante, bien que décroissante, de l’immigration légale.
Au début des années 2000, l’immigration familiale semblait représenter,
dans les États membres dont les données sont fiables, plus de 50 % de l’ensemble de
l’immigration légale. Aujourd’hui, elle correspond à environ un tiers de l’ensemble de
l’immigration dans l’Union européenne. L’immigration familiale est encore plus faible
lorsqu’on tient uniquement compte des immigrants visés par la directive, à savoir les
ressortissants de pays tiers qui rejoignent des ressortissants de pays tiers, ce qui correspond à
environ 500 000 migrants à l’échelle de l’Union européenne et à 21 % de l’ensemble des titres
de séjour5.
Tant le programme de Stockholm que le pacte européen sur l’immigration et l’asile ont vu
dans le regroupement familial une question appelant un développement des politiques de
l’Union, surtout en ce qui concerne les mesures d’intégration. Dans son premier rapport sur
l’application de la directive (COM 2008/610), la Commission a relevé les défauts de la
directive et les problèmes que pose son application au niveau national. D’une part, quelques
problèmes transversaux de transposition incorrecte ont été repérés la simplification des procédures de demande et de délivrance de visa, l’octroi de titres de séjour autonomes, la prise en considération de l’intérêt supérieur de l’enfant, les voies de recours et les dispositions plus favorables pour le regroupement familial des réfugiés). D’autre part, le rapport a conclu que la directive laisse trop de liberté aux États membres en ce qui concerne l’application de certaines de ses dispositions facultatives (les dispositions non obligatoires), en particulier pour l’éventuelle période d’attente, les exigences en matière de revenu et les éventuelles mesures d’intégration.
Compte tenu de ce qui précède, la Commission a estimé qu’il était nécessaire de lancer un débat, d’où son livre vert pour recueillir les informations et les données factuelles dont elles disposent sur l’application de la directive afin d’étayer leur appréciation qualitative. Et notamment qualifier et quantifier les abus, sources de crispations sociales mais aussi faciliter
l’intégration des ressortissants de pays tiers qui remplissent les conditions dans l’État membre
concerné. En conséquence un questionnaire détaillé a été adressé aux parties intéressées.
2.1 MESURES D’INTEGRATION
La disposition facultative (article 7, paragraphe 2) permet aux États membres d’exiger des
ressortissants de pays tiers qu’ils se conforment aux mesures d’intégration. Cette disposition
était l’une des conditions les plus controversées et débattues lors des négociations. Sous sa
forme actuelle, la directive ne précise pas le contenu de ces mesures d’intégrations ni
comment elles doivent être appliquées, et seuls certains États membres y ont recours. Trois
États membres en font une condition d’admission sur leur territoire, en obligeant les membres
de la famille à réussir des examens linguistiques ou des examens sur les connaissances du
pays d’accueil ou à signer, lorsqu’ils entrent sur le territoire, un contrat les contraignant à
suivre des cours d’éducation civique et, si nécessaire, des cours de langue. D’autres États
membres obligent les membres de la famille à contracter, uniquement après leur admission
sur le territoire, certaines obligations, comme suivre des cours d’intégration (essentiellement
des cours de langue).
Comme déjà exposé dans le rapport d’évaluation, l’admissibilité des mesures d’intégration
devrait dépendre des points de savoir si elles servent ou non à faciliter l’intégration et si elles
respectent ou non les principes de proportionnalité13 et de subsidiarité. Pour les demandes de
regroupement familial, les décisions concernant les tests à réussir devraient tenir compte de la
disponibilité ou non de matériels (documents traduits, cours) pour s’y préparer et de leur
accessibilité (situation, prix). Des circonstances individuelles particulières (tels qu’un
analphabétisme prouvé ou une maladie) devraient également être prises en considération.
Ce questionnaire comportait une série de questions portant sur l’intégration :
Ces mesures servent-elles efficacement le but de l’intégration? Comment peut-on l’évaluer
dans la pratique? Quelles sont les mesures d’intégration les plus efficaces à cet égard?
Selon vous, ces mesures devraient-elles être davantage définies à l’échelle de l’Union
européenne?
Recommanderiez-vous des mesures préalables à l’admission? Dans l’affirmative, comment
mettre en place des garanties afin de s’assurer qu’elles ne créent pas de facto des obstacles
excessifs au regroupement familial (tels que des frais ou des exigences disproportionnés) et
qu’elles tiennent compte des caractéristiques individuelles telles que l’âge, l’analphabétisme,
le handicap et le niveau d’éducation?
Par ce livre vert la Commission entendait lancer une vaste discussion avec l’ensemble des acteurs concernés les institutions européennes, les autorités nationales, régionales et locales, les pays candidats, les pays tiers partenaires, les organisations intergouvernementales et non gouvernementales, les acteurs privés et publics concernés par la famille, les universités, les partenaires sociaux, les organisations de la société civile et les citoyens ont tous été invités à apporter leur contribution en répondant aux nombreuses questions. Cette vaste enquêtes et consultations diverses ont permis à La Commission d’établir un certain nombre de lignes directrices pour l’application de la directive 2003/86/CE.
Concernant les mesures d’intégration visées par l’arrêt de la Cour, les lignes directrices confirment la marge d’appréciation des Etats membres pour exiger des ressortissants de pays tiers qu’ils se conforment aux mesures d’intégration. Tout en reconnaissant que si ces mesures sont utilisées dans la pratique pour limiter le regroupement familial, cela reviendrait à une exigence supplémentaire portant atteinte à l’objectif de la directive qui est de favoriser le regroupement et les mesures d’intégration ne sauraient constituer une condition absolue à laquelle le droit au regroupement serait subordonné.
Les mesures d’intégration doivent être proportionnées et appliquées avec la souplesse nécessaire pour garantir, au cas par cas, et compte tenu des circonstances spécifiques, le regroupement familial peut être accordé même si les exigences d’intégration ne sont pas remplies. La situation personnelle doit toujours être pris en considération, telles que les capacités cognitives, la vulnérabilité,. Une attention particulière doit être portée au fait que dans plusieurs parties du monde les femmes et les filles ont un accès moindre à l’éducation, l’alphabétisation Des cours de langues et d’intégration doivent être proposées de manière accessible et adaptée. Bien que des mesures d’intégration préalables au départ pour préparer les migrants à leur départ et à leur nouvelle vie, les mesures d’intégration peuvent souvent être plus efficaces dans le pays d’accueil.
Faut-il constater qu’en matière de politique migratoire, la politique d’intégration reste traditionnellement un « parent pauvre » . Certes on peut facilement admette que les mesures d’intégration ne peuvent que varier d’un pays à un autre et qu’une assez grande liberté doit être concédée aux Etats membres, mais pas au point d’une indigence telle que celle que nous constatons. Des garde-fous sont mis et ils seront complétés par les arrêts de la Cour, mais est-ce bien la bonne stratégie ?
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Pour en savoir plus :
-. Livre vert de la Commission sur le regroupement familial (FR) http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/pdf/com_735_final_fr.pdf
(EN) http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/pdf/com_735_final_fr.pdf
-. Réponse de l’AEDH (Association européenne pour la défense des droits de l’homme) au Livre vert http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2012/pdf/0023/famreun/internationalorganisationssocialpartnersngos/association_europeenne_pour_la_defense_des_droits_de_l_homme_-_aedh.pdf
-. Lignes directrices concernant l’application de la directive 2003/86 sur le regroupement familial (FR) http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/FR/1-2014-210-FR-F1-1.Pdf (EN) http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/EN/1-2014-210-EN-F1-1.Pdf
-. Texte de l’arrêt (FR) http://curia.europa.eu/juris/celex.jsf?celex=62014CJ0153&lang1=fr&type=TXT&ancre= (EN) http://curia.europa.eu/juris/celex.jsf?celex=62014CJ0153&lang1=fr&type=TXT&ancre=
-. Texte des conclusions de l’avocat général (FR) http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30d5e1a1b5cbd55046c0bf98ae1055f112b5.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxuQbhf0?text=&docid=163029&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3600 (EN) http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30d5e1a1b5cbd55046c0bf98ae1055f112b5.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxuQbhf0?text=&docid=163029&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3600
-. Communiqué de Presse (FR) http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-07/cp150078fr.pdf
(EN) http://curia.europa.eu/juris/celex.jsf?celex=62014CC0153&lang1=fr&type=TXT&ancre=
-. Texte de la Directive 2003/86/CE (FR) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=URISERV:l33118&from=FR (EN) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=URISERV:l33118&from=FR