La Politique Européenne de Voisinage, l’une des plus importantes politiques structurelles de l’Union Européenne, n’a pas réussi à atteindre les objectifs qui avaient été fixés il y a onze ans, lors de son lancement. Dans le cadre d’une consultation publique lancée en mars par la Haute Représentante/Vice-Présidente de la Commission Mogherini et le Commissaire Hahn et visant à réexaminer cette politique, la Commission a pu recueillir un nombre considérable de contributions soumises par la société civile et les organisations non gouvernementales. Voici un résumé des questions principales qui animent le débat, en vue de la proposition de la Commission prévue pour le 18 novembre.
La Politique Européenne de Voisinage a été lancée par l’Union Européenne en 2004, suite à une communication de la Commission Européenne, dans un contexte profondément marqué par l’élargissement massif de l’Union survenu entre 2004 et 2007. L’idée principale derrière cette politique était de poursuivre les mêmes objectives que la politique d’élargissement, sans pourtant s’engager à donner une perspective d’adhésion aux pays concernés. Ainsi, les objectifs déclarés de la PEV étaient de « créer un espace de prospérité et de bon voisinage – un ‘cercle d’amis’ – caractérisé par des relations étroites et pacifiques fondées sur la coopération », de « créer un espace de stabilité et de prospérité partagée avec ses voisins » et d’« éviter la formation de nouvelles lignes de démarcation » entre l’Europe élargie et ses voisins. Ces objectifs devaient été réalisés à travers l’offre faite par l’Union Européenne de nouvelles perspectives d’intégration économique à des pays « partageant les valeurs et objectifs fondamentaux de l’UE », en contrepartie de « la mise en oeuvre effective des réformes politiques, économiques et institutionnelles, notamment dans l’alignement de leur législation sur l’acquis »
Du point de vue théorique, la Politique Européenne de Voisinage a été analysée à travers la théorie de la Politique Etrangère Structurelle élaborée par Stephan Keukeleire et Tom Delreux, c’est-à-dire comme une politique visant à influencer les structures dans des Etat tiers de manière durable, voire permanente. En effet, l’approche de la PEV vise à aller plus loin que celui de la politique étrangère traditionnelle dans son soutien à la transformation structurelle des partenaires dans les domaines de la démocratie, de l’Etat de droit et de l’économie de marché.
Sous cet angle, l’impact de cette politique sur les structures des voisins de l’Union a été négligeable – malgré la création de deux dimensions multilatérales complémentaires et la révision partielle effectuée en 2011 suite au Printemps arabe – et la PEV apparaît en 2015 confrontée à un nombre important de défis (pour une analyse des défauts de la PEV, voir « Vers une révision de la Politique Européenne de Voisinage », http://wp.me/py8lk-2Ku). Comme souligné par Stefan Lehne, « there is hardly any other external policy of the EU with a larger gap between its stated objectives and the actual outcome ». En bref, non seulement la PEV a mis en évidence un échec du pouvoir structurel de l’Union, mais cette dernière est de plus en plus confronté à des pouvoirs structurels concurrents dans son voisinage.
A lumière de ces échecs, le Commissaire chargé de la politique de voisinage et des négociations d’élargissement Johannes Hahn et la Haute Représentante/Vice-Présidente de la Commission Federica Mogherini ont publié, le 4 mars 2015, un document de consultation sur l’avenir de la PEV, visant à ouvrir un débat public autour d’une « réforme fondamentale » de cette politique. La consultation est restée ouverte pendant quatre mois et a permis à tout citoyen, association, ONG, think tank, université et autorité publique de fournir un avis argumenté sur comment réformer cette politique. A la fin du mois de juin, la Commission avait reçu des centaines de contributions. Ce processus culminera en l’automne, lorsque la Commission et la Haute Représentante, après avoir pris en compte les contributions reçues, présenteront leur proposition de réforme de la PEV. Cet article vise à analyser de façon comparative les points de vue exprimés par des institutions européennes et nationales, par certaines importantes contributions soumises par des instituts de recherche, ainsi que par la contribution rédigée par le groupe de travail organisé par l’Université Saint-Louis, auquel EU-Logos Athéna a participé. Cette analyse portera sur certaines questions identifiée par l’auteur comme étant des questions clés dans la réforme de cette politique, à savoir :
1) le maintien ou non d’un cadre unitaire pour la politique de voisinage ;
2) l’étendue géographique de la nouvelle politique ;
3) sa relation avec la politique d’élargissement et la question de savoir si la perspective d’adhésion devrait être donnée aux pays voisins ;
4) la relation de la nouvelle PEV avec la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) et la Politique de Sécurité et de Défense Communes (PSDC) ;
5) la pertinence des instruments actuels (accords d’associations, accords de libre-échange complets et approfondi, conditionnalité);
6) l’engagement des voisins des voisins.
Les points de vue des institutions européennes et nationales
Tout d’abord, en s’interrogeant sur l’opportunité de maintenir la PEV en tant que telle, le document de consultation publié en mars par la Commission et la Haute Représentante liste la différenciation parmi les axes prioritaires de réforme de la politique. De son côté, un rapport de la Commission Affaires Etrangères (AFET) du Parlement Européen, rédigé par Eduard Kukan (PPE, Slovaquie), insiste sur la nécessité de garder un cadre général car « l’objectif initial de créer un espace de prospérité et de bon voisinage fondé sur les valeurs et principes fondateurs de l’Union, au moyen d’une transformation structurelle en profondeur dans les pays voisins, garde toute sa pertinence ».
Le thème de la portée géographique de la nouvelle politique n’a pas fait l’objet de déclarations des institutions, sauf sous forme d’interrogation sur comment celle-ci devrait être repensée. L’Assemblée Nationale française, de son côté, recommande « que soit maintenue l’unicité de la stratégie de voisinage » pour les deux flancs Est et Sud, « mais que cette politique repose sur la différenciation » non seulement entre les deux zones géographiques mais aussi à l’intérieur de chacune. Dans la même veine, selon le Senat italien, le cadre unique devrait être maintenu.
Concernant la relation entre la politique de voisinage et l’élargissement, toutes les ambiguïtés sur la question sont maintenues. Le rapport du Parlement Européen, en reconnaissant que la PEV et la politique d’élargissement sont des politiques distinctes, rappelle néanmoins que les pays européens peuvent, aux termes de l’article 49 TUE, demander leur adhésion lorsqu’ils en remplissent les conditions. Toutefois, une étude réalisée par la Commission AFET invite clairement à donner à certains pays du Partenariat Oriental une perspective d’adhésion. La déclaration du Sommet de Riga, de son côté, ne fait que « reconnaître » les aspirations européennes des partenaires orientaux. Il est intéressant de noter, enfin, que le document de consultation ne mentionne pas la question.
Ce manque de clarté est fortement critiqué par l’Assemblé Nationale française, qui dénonce « l’ambiguïté rédhibitoire » dont souffre la PEV « en ne se distinguant pas clairement de la politique d’élargissement » et l’organisation actuelle de la Commission mêlant les deux politiques dans un même portefeuille. Pour cette raison, l’Assemblé recommande que « la distinction entre partenariat et élargissement soit clairement établie ».
En matière de rapport avec la PESC/PSDC, les visions institutionnelles sont unanimes. Le document de consultation affirme que « la PEV doit être étroitement intégrée dans une politique étrangère générale de l’UE ». De même, le rapport du Parlement Européen plaide pour qu’une « vision politique claire sous-tende les aspects techniques de la PEV » et pour une meilleure coordination entre les activités de la PEV et celles de la PESC/PSDC. Enfin, le Conseil appelle à assurer la cohérence de la PEV avec les volets sécurité et politique étrangère de l’action de l’UE.
Au niveau des Etats membres, le Senat italien prône une politique de voisinage clairement intégrée dans la PESC/PSDC et un rôle plus important pour la Haute Représentante et le Service Européen pour l’Action Extérieure dans la nouvelle politique. L’Assemblée Nationale française, elle, affirme que la gestion bureaucratique, sans vision politique, de la PEV a « une partie de responsabilité dans le déclenchement de la crise politique en Ukraine » et appelle à une intégration du volet sécuritaire et politique dans la nouvelle PEV, ainsi qu’un rôle accru pour la Haute Représentante.
Quant aux instruments, le document de consultation affirme que la PEV devrait se doter d’une « panoplie plus flexible d’instruments », et notamment : rationaliser les plans d’action, adapter le « more for more » au nouveau contexte, réfléchir à comment structurer les relations avec ces pays qui sont à présent de facto exclus de la PEV, et rendre les structures de la PEV « plus collaboratives » afin de promouvoir l’appropriation commune de cette politique. Le rapport du Parlement Européen, lui, souligne la nécessité d’imposer (sic) des conditions, car « l’UE ne peut pas transiger sur ses valeurs fondamentales ». Au cours des débats parlementaires qui ont eu lieu pendant les derniers mois, certains députés (en provenance notamment de la gauche radicale), ont, contrairement au rapport cité, critiqué l’approche euro-centrée, basée sur les incitants, de cette politique, qui ne favorise pas une relation de partenariat. Les députés socialistes, de leur côté, ont appelé au maintien d’un principe « more for more » lié aux valeurs de l’Union (pour plus d’information sur le débat parlementaire concernant la révision de la PEV, voir « La révision de la PEV à l’examen du Parlement Européen », http://wp.me/py8lk-2Mg).
Au niveau national, le Senat italien a adopté une approche très critique vers les instruments actuels. En effet, les sénateurs soulignent que « les Accords d’Association et les Accords de Libre Echange Complet et Approfondi ne peuvent pas être la seule manière de développer des relations de voisinage » et qu’il est nécessaire d’envisager de nouvelles formes de dialogue, qui soient moins contraignantes. En outre, ils insistent, les plans d’actions, les stratégies par pays et les rapports de suivi annuels sont devenus de plus en plus « encombrants », et le modèle du « more for more » devrait être assoupli.
Enfin, le document de consultation reconnaît que « bon nombre de défis que l’UE et ses voisins doivent relever ensemble ne peuvent pas l’être sans une prise en compte des voisins de ces voisins ».
De même, le Parlement insiste sur la nécessité de tenir compte des voisins des voisins. En même temps, pourtant, une étude de la Commission AFET souligne que des initiatives politiques inclusives visant à engager la Russie dans des formes nouvelles de coopération avec les partenaires orientaux et l’UE « sont simplement impossibles » dans les circonstances actuelles.
L’Assemblée Nationale française recommande que l’UE « approfondisse ses liens avec les voisins des voisins », et notamment la Russie, les pays du Golfe, d’Afrique Subsaharienne et d’Asie Centrale, et « qu’elle prenne également en considération les formes d’intégration régionale telles que l’Union Economique Eurasiatique ». Le Senat italien, enfin, souligne que le dialogue doit inclure, concernant le voisinage Sud, les pays d’origine des migrants (notamment dans le Sahel ou le Corne de l’Afrique). Quant au voisinage Est, souligne le Senat, il apparaît « crucial d’établir un dialogue plus étroit et systématique avec la Russie ». Selon la Chambre, en effet, cela n’a pas toujours été le cas, comme le témoigne l’exemple de l’Accord d’Association avec l’Ukraine, « conclu sans prendre en considération les préoccupations légitimes de la Fédération Russe ».
Les points de vue des académiques et des experts
Parmi les contributions des experts analysées, certaines comme celle de Hrant Kostanyan (Centre for European Policy Studies, CEPS) prônent le maintien d’un cadre unitaire pour la Politique Européenne de Voisinage – dans sa vision, scinder la politique de voisinage signifierait compromettre le consensus parmi les Etats membres. Michel Foucher et Gilles Lepesant (Fondation Robert Schuman), eux, affirment que « plus que le cadre global de la Politique Européenne de Voisinage […] c’est le niveau intermédiaire (Partenariat Oriental et Union pour la Méditerranée) qui s’apparente à un instrument bureaucratique superflu ». Cette vision n’est pas partagée par Iskra Kirova et Sabine Freizer (Open Society Foundations) et par Grzegorz Gromadzki et Bastian Stendhardt (Friedrich Ebert Stiftung – Batory Foundation) qui recommandent le maintien du Partenariat Oriental. Au contraire, Michael Leigh (German Marshall Fund) invite à laisser tomber l’étiquette PEV et à mettre en place des stratégies individuelles pour chaque pays ou région (« There is a strong case for dropping the ENP branding altogether »).
Dans la même veine, Stefan Lehne (Carnegie Europe) plaide pour l’engagement des voisins selon une « géométrie variable » en fonction des domaines traités et pour la mise en place de politiques de voisinage multiples. En effet, explique-t-il, engager le voisinage dans son entièreté n’a pas de sens en raison de son hétérogénéité. De son côté, Eneko Landaburu (Notre Europe) considère que la différenciation s’impose « au risque de remettre en cause […] peut être même le concept d’une politique de voisinage en tant que telle ». Pourtant, il conclut, « plutôt que s’engager dans un débat sémantique, conceptuel et théorique, il conviendrait mieux d’examiner à la fin de l’exercice de ‘refondation’ ce qu’il reste d’éléments communs à tous les pays concernés. Sur cette base nous pourrons évaluer si le maintien d’une seule politique, englobant les voisins du sud et de l’est, a encore un sens ».
D’autres institutions, comme l’Institut IEMed et l’European Council on Foreign Relations (ECFR) prônent deux politiques séparées pour l’Est et le Sud. Cette diversité se reflète aussi dans l’étendue géographique souhaitée pour cette politique. En effet, certains contributeurs soutiennent que celle-ci devrait inclure également des régions telles que l’Asie Centrale, le Moyen Orient, les pays du Golfe, le Sahel et la Corne de l’Afrique.
Une question épineuse dans le débat c’est l’opportunité de donner une perspective d’adhésion aux pays voisins. Ainsi, pour certains experts (comme Eka Tkeshelashvili du GMF, Pasquale De Micco du think tank du Parlement Européen, ou G. Gromadzki et B. Stendhardt) l’Union devrait accorder une telle perspective à la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine une fois que les Accords d’Association en vigueur auront été mis en oeuvre. Tobias Schumacher (Egmont), lui, souligne l’importance de donner à ces pays un objectif ultime – qui n’est pas nécessairement celui de l’adhésion.
Concernant la relation de la nouvelle PEV avec la PESC et la PSDC, plusieurs auteurs (E. Landaburu, Senén Florensa de l’Institut IEMed, Nick Witney et Susi Dennison de l’ECFR) plaident pour que le réexamen de la PEV soit fait en liaison avec celui de la Stratégie Européenne de Sécurité. En effet, selon ces experts, c’est important que la PEV ait une approche plus politique et moins bureaucratique, et que la dichotomie actuelle entre les relations extérieures de l’UE et sa politique étrangère soit éliminée pour faire en sorte que la PEV soit une partie intégrante de la PESC.
Quant à la pertinence des instruments actuels, les contributions analysées présentent une variété de visions. Si d’un côté certains auteurs sont favorables au maintien d’une conditionnalité positive (E. Tkeshelashvili, S. Florensa) et négative (G. Gromadzki et B. Stendhardt, Suzana Carp et T. Schumacher de l’Institut Egmont), basée sur l’adhésion aux normes européennes (Alina Inayeh et Joerg Forbrig du GMF) et sur les critères de Copenhague, d’autres avertissent que la conditionnalité ne devrait pas avoir pour effet de bloquer de plus étroites relations (E. Landaburu). Pour M. Leigh, de son côté, le modèle entier de la politique d’élargissement, ainsi que les instruments des Accords de Libre Echange Complet et Approfondi, ne sont pas appropriés pour la PEV. En outre, souligne-t-il, les réformes en matière de droits de l’homme, Etat de droit et démocratie ne devraient pas être des conditions préalables pour travailler avec les voisins sur des sujets d’intérêt mutuel. M. Lehne, lui, affirme que l’UE devrait accepter qu’il existe des situations où les intérêts à la fois de l’UE et du pays partenaire requièrent un engagement plus fort quel que soit le niveau de réformes.
Enfin, la nécessité d’engager les voisins des voisins dans la nouvelle politique fait un large consensus parmi les experts, avec de rares exceptions. Concernant la Russie, une étude réalisée par P. De Micco pour le Parlement Européen souligne que, quelle que soit la forme de la nouvelle politique, des négociations commerciales entre l’UE et la Russie seront nécessaires et que l’UE se doit de répondre aux préoccupations de la Russie. De même, d’autres auteurs mentionnent la nécessité d’ouvrir des discussions techniques avec l’Union Economique Eurasiatique (H. Kostanyan) et plus généralement d’impliquer Moscou dans un dialogue sur le voisinage commun (M. Leigh, S. Lehne, M. Foucher et G. Lepesant). Plus précisément, soulignent M. Foucher et G. Lepesant, il faut « convaincre les élites russes que la politique de voisinage ne participe en aucun cas d’une logique de containment » – à cet égard, il est intéressant de noter qu’une étude de la Commission AFET parle de la politique de sanctions de l’UE vis-à-vis de la Russie comme d’un outil de containment de cette dernière. Pour E. Tkeshelashvili, l’implication d’un acteur ayant des intérêts géopolitiques concurrents aurait pour effet de lui donner un pouvoir de veto sur cette politique de l’UE.
En général, l’importance d’engager les autres voisins des voisins est amplement reconnue par les experts. A cet égard, S. Lehne mentionne la Turquie, la Russie, l’Arabie Saoudite et le Qatar, mais aussi d’autres importants acteurs tels que les Etats-Unis et la Chine. M. Leigh, lui, parle de la Turquie, de l’Asie Centrale des pays du Golfe et des Etats-Unis.
La contribution du groupe de travail de l’Université Saint-Louis
Pendant les derniers mois, EU-Logos Athéna a eu la possibilité de donner son apport à travers sa participation à un groupe de travail organisé par l’Institut d’Etudes Européennes de l’Université Saint-Louis, regroupant des experts de très haut profile tels que René Leray, Pierre Mirel, Olivier Kempf, Georges Estievenart et Jacques Keller-Noellet. La contribution remise par le groupe de travail a été énormément enrichie par les points de vue de ces experts, qui ont introduit dans le débat des idées parfois divergentes.
En général, deux options ont été identifiées pour le réexamen de la PEV : une réforme du cadre actuel ou une refonte plus radicale. Dans le premier cas, le cadre unitaire et le champ géographique seraient maintenus inchangés, et la réforme porterait plutôt sur les instruments de cette politique – par exemple, pendant les discussions Pierre Mirel mettait en évidence que le modèle accords d’association/DFCTA n’est pas le modèle adéquat pour tous les voisins – et sur l’engagement des voisins des voisins.
Dans le deuxième cas, vers lequel la plupart des contributeurs semblent orientés, le champ du voisinage devrait être élargi à « tous les pays/acteurs politiques situés sur le pourtour de l’UE dont le comportement peut affecter, directement ou indirectement, ses intérêts essentiels et sa sécurité ». Par ailleurs, dans ce cas la politique de voisinage devrait être reconduite dans le champ de la politique étrangère au sens large, pour « devenir une partie intégrante de la ‘grande stratégie’ de l’UE », tout en gardant sa spécificité. En effet, « qu’on le veuille ou non, les pays voisins restent d’abord et avant tout des pays étrangers à l’Union », et « il n’y a pas de différence de nature entre la politique de voisinage et la politique étrangère mais une différence d’intensité ».
Une telle conception de la politique de voisinage aurait d’importantes répercussions au plan pratique, à savoir la nécessité d’envisager un portage au niveau du Conseil Européen et une « refonte du dispositif actuel sous l’égide de la politique étrangère et de la politique de sécurité/défense, en parallèle avec la relance de cette dernière ». Ces deux conceptions différentes reflètent les diversités apparues pendant les débats du groupe de travail : si d’un côté pour certains il faudrait une véritable refonte (Georges Estievenart, René Leray) visant à clarifier les objectifs et à compléter cette politique, pour d’autres l’UE ne pourrait faire mieux que de la réformer (Pierre Mirel).
Enfin, la question d’une éventuelle perspective d’adhésion pour les voisins a fait l’objet de discussions animées au cours des réunions du groupe de travail, les points de vue des participants étant très différents. En effet, certains considéraient que l’élargissement ne serait pas la bonne solution ni pour l’UE ni pour l’Ukraine (Christine Dugoin-Clément et Dmytro Ostroushko), tandis que d’autres estimaient que l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie devraient être intégrées dans une perspective d’élargissement (Georges Estievenart). En raison de ces divergences, la contribution finale se limite à plaider pour que les ambiguïtés qui affectent à présent la PEV soient éliminées.
En conclusion, la consultation publique ouverte par la Commission et la Haute Représentante a donné lieu, surtout parmi les experts, à un débat animé et riche de points de vue différents. Il reste à voir ce que la Commission va en tirer lors de la présentation de sa propre proposition pour une nouvelle politique de voisinage, proposition attendue pour le 18 novembre 2015.
Giulia Bonacquisti
Pour en savoir plus :
– Accès aux contributions soumises sur le site web de la consultation (EN) : http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/consultation/index_en.htm
– Document de consultation sur la PEV
(FR) : http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/consultation/consultation_french.pdf
(EN) : http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/consultation/consultation.pdf
– Conseil de l’Union Européenne, Conclusions sur le réexamen de la Politique Européenne de Voisinage
(FR) : http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2015/04/20-council-conclusions-review-european-neighbourhood-policy/
(EN) : http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/04/20-council-conclusions-review-european-neighbourhood-policy/
– Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit (Riga, 21-22 May 2015), (EN): http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2015/05/21-22/
– Parlement Européen, Direction générale des politiques externes de l’Union, Commission Affaires Etrangères (2015), “The Eastern Partnership after five years: time for deep rethinking”, (EN): http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/536438/EXPO_STU(2015)536438_EN.pdf
– Parlement Européen (2015), “Projet de Rapport sur la révision de la Politique Européenne de Voisinage”, (2015/2002(INI))
(FR) : http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/afet/pr/1053/1053316/1053316fr.pdf
(EN): http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/afet/pr/1053/1053316/1053316en.pdf