En mai 2015, lors de la présentation de son Agenda européen en matière de migration, le président de la Commission européenne, Monsieur Jean-Claude Juncker, défendait une « ouverture des portes européennes » pour les réfugiés. Une opinion qu’il n’a pas démenti par la suite. Concrètement, il compte faire accepter aux États membres une plus grande utilisation des voies de migration légales. Parmi celles-ci, le mécanisme juridique des visas humanitaires revient régulièrement dans l’actualité européenne. Mais quelle réalité recouvre exactement le terme « visa humanitaire » ? Est-ce un mécanisme juridique suffisant pour répondre à un afflux massif de migrants aux portes de l’Europe ?

En décembre 2012, l’ONG Human Rights Watch appelait l’Union européenne et les États membres « à prendre des mesures concrètes pour faciliter l’accès au territoire européen », notamment « en proposant des visas humanitaires ». Une proposition reprise presque immédiatement par Cecilia Malmström, Commissaire européenne en charge des Affaires intérieures, et saluée par le Haut-commissariat aux réfugiés (HCR) des Nations-Unies comme « un champ d’action clef pour renforcer les moyens juridiques d’entrer en Europe ». En août 2015, le site de presse VoxEurop relançait la polémique en dénonçant « l’hypocrisie » des États membres à refuser d’utiliser les facilités du Code européen des visas pour délivrer des visas humanitaires en masse, admettant ainsi implicitement qu’ils considèrent que le visa humanitaire « est une faveur, pas un droit ». Alors, le visa humanitaire est-il la solution miraculeuse à la « crise migratoire » actuelle ?

La question des visas humanitaires est directement liée à l’espace Schengen et à son fonctionnement. Elle est donc sans rapport direct avec le Régime d’Asile Européen Commun (RAEC), qui propose aussi un mécanisme de protection subsidiaire, et sans rapport avec la Convention internationale de Genève sur le statut des réfugiés (1951).

L’espace Schengen est aujourd’hui composée de 26 États, dont 4 ne sont pas membres de l’Union européenne (Norvège, Islande, Suisse et Lichtenstein). Nouveaux arrivants, la Roumanie et la Bulgarie ont vocation à intégrer à terme cet espace de libre-circulation. Quant au Royaume-Uni, à l’Irlande et à Chypre, ils n’appliquent pas « l’acquis Schengen » par choix.

L’ « acquis Schengen » est, entre autres, composé par le Règlement (CE) n°562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (dit « Code frontières Schengen ») et le Règlement (CE) n°810/2009 exposant les procédures et conditions de délivrance des visas de court séjour et des visas de transit aéroportuaire (dit « Code des visas »).

Ces deux règlements signifient que les pays de l’espace Schengen ont fait le choix d’appliquer une série de règles communes pour contrôler les personnes aux frontières extérieures et délivrer des visas de court séjour dans la zone Schengen. Les visas de long séjour restent la prérogative des États membres, et les critères de délivrance comme les procédures varient donc fortement d’un pays à l’autre.

C’est le Code des visas qui définit les différents types de visas valables dans l’espace Schengen. Il distingue notamment le visa de court séjour ou « visa uniforme ». C’est le visa « classique », le plus courant. Il s’agit d’un visa Schengen qui permet à un étranger d’entrer et de séjourner dans l’espace Schengen pendant un maximum de 90 jours sur toute période de 180 jours , quel que soit le motif (tourisme, études, visites familiales, voyage d’affaires, …). L’appellation « visa uniforme » vient du fait que ce visa est strictement identique d’un État membre à l’autre de l’Union européenne, et qu’il a été émis suivant une procédure uniforme.

Le Code des visas répertorie également le visa de transit aéroportuaire (VTA), le visa délivré à la frontière et le visa de court séjour conduisant au dépôt d’une demande de carte de séjour. Il faut y ajouter le visa Schengen à validité territoriale limitée, qui déroge au régime commun des visas de l’acquis Schengen.

Le régime commun des visas est notamment défini à l’article 5 du Code frontières Schengen qui impose les conditions d’entrées à respecter pour les ressortissants des pays tiers de l’Union européenne. Il s’agit de « la possession d’un document ou de documents de voyage en cours de validité permettant le franchissement de la frontière » ; la « possession d’un visa en cours de validité si celui-ci est requis en vertu du règlement (CE) n°539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres » ; de « justifier l’objet et les conditions du séjour envisagé, et disposer des moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans le pays d’origine » ; de « ne pas être considéré comme constituant une menace pour l’ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales » de n’importe quel États membres ; enfin, de « ne pas être signalé aux fins de non-admission dans le SIS ».

Si on tente de résumer simplement, on peut dire que le Système d’Information Schengen (SIS II) est un fichier informatique utilisé par tous les États membres de l’Union européenne, à l’exception de deux d’entre eux (l’Irlande et le Royaume-Uni), dans le cadre de la Convention de Schengen et de la coopération policière européenne pour le partage d’information sur des personnes ou des objets. L’Islande, la Norvège et la Suisse ont également accès à ce système même s’ils ne sont pas membres de l’Union européenne. Les données concernaient à l’origine des personnes sous mandat d’arrêt (état civil, port éventuel d’une arme, caractère violent ou non) ou des objets perdus, volés ou détournés. Ils incluent désormais depuis décembre 2006[1] des données relatives à des « signalements aux fins de non-admission ou d’interdiction de séjour ».

Parmi tous les visas cités précédemment (visa uniforme de court séjour, VTA, visa délivré à la frontière, visa conduisant au dépôt d’une demande de carte de séjour, visa Schengen VTL) l’étude de la chercheuse Ulla Iben Jensen pour le Parlement européen intitulée « Visas humanitaires : choix ou obligation ? » (2014) établie que deux d’entre eux peuvent être considérés comme des « visas humanitaires » : les visas uniformes et les visas Schengen VTL, puisque la législation de certains États membres, en accord avec la législation de l’Union européenne, leur permet de les délivrer pour des « raisons humanitaires ». Il faut y ajouter la possibilité pour les États membres de délivrer des visas nationaux de longue durée pour des raisons humanitaires. Il existe donc en fait trois réalités juridiques derrière le terme de « visa humanitaire ».

Les visas Schengen VTL de court séjour délivrés pour raisons humanitaires

L’article 25 du Code des visas établi un visa dérogatoire au régime commun des visas : c’est le visa à validité territoriale limitée (VTL). Il s’agit d’un visa qui est valable uniquement pour le territoire national de l’État qui l’a délivré. Les pays membres de l’Union européenne peuvent le délivrer « à titre exceptionnel » lorsqu’ils l’estiment « nécessaire pour des raisons humanitaires » ou pour respecter des obligations internationales (y compris à dimension humanitaire). Ce visa à ceci de particulier qu’il permet aux États membres de déroger au principe de respect des conditions d’entrées dans l’espace Schengen prévues à l’article 5 du Code frontières Schengen. Cette plus grande liberté dans les conditions de délivrance du visa explique la restriction territoriale dont ce visa fait l’objet.

Lorsqu’un État membre invoque des « raisons humanitaires » pour justifier de la délivrance d’un visa VTL, il peut donc déroger à toutes les conditions d’entrées, exception faite de la possession d’un visa en cours de validité, ce qui semble logique puisque l’article 25 du Code des visas a justement pour but d’en délivrer un.

Cette dérogation au régime commun des visas offerte par l’article 25 du Code des visas ne précise pas cependant ce qu’il faut entendre par « raisons humanitaires ». La Commission européenne retient pour sa part une définition très restrictive, centrée essentiellement sur des raisons médicales majeures.

Une étude du Réseau Européen des Migrations (REM) de 2012, reprise par celle de Ulla Iben Jensen, « Visas humanitaires : choix ou obligation ? », a fait apparaître que trois États membres intègrent dans leur législation nationale la possibilité de délivrer un visa Schengen VTL de court séjour pour des raisons humanitaires : l’Italie, Malte et le .

L’Italie a ainsi pu délivrer par le passé de tels visas dans le cadre d’opérations de réinstallation « informelles ». Ce fût notamment le cas pour 150 réfugiés érythréens en provenance de la Lybie et reconnus par mandat du Haut-Commissariat aux Réfugiés des Nations-Unies (HCRNU) en 2007 et 2010, ainsi que pour 160 réfugiés palestiniens en 2009, également sous mandat du HCRNU, vivant dans le camp de réfugiés d’Al Tanf à la frontière syro-irakienne. Malte a accordé en 2011, en raison des « circonstances exceptionnelles », des visas Schengen VTL à des réfugiés libyens fuyant le conflit armé dans leur pays. Enfin, le Portugal possède une procédure légale particulière, permettant au Ministre de l’Administration du territoire d’étudier au cas par cas la possibilité de délivrer un visa Schengen VTL dans des circonstances exceptionnelles, notamment aux ressortissants d’un pays tiers « affectés par une maladie soudaine, grave et/ou exigeant une assistance médicale ; les passagers illégaux sur les bateaux ; les victimes de naufrage ; et les demandeurs d’asile non documentés ».

Le cas le plus intéressant est celui de la Suisse, bien que non membre de l’Union européenne et de l’espace Schengen. Ce pays retient en effet la possibilité de délivrer un visa pour « motifs humanitaires » « si, dans un cas d’espèce, il y a lieu d’estimer que la vie ou l’intégrité physique d’une personne sont directement, sérieusement et concrètement menacées dans son pays d’origine ou de provenance… par exemple, dans les situations de conflits armés particulièrement aiguës ou pour échapper à une menace personnelle bien réelle et imminente. » (Directive n°322.123 du 25 février 2014)

La possibilité de délivrer des visas Schengen VTL de court séjour pour des raisons humanitaires est donc une réalité, mais elle ne concerne que quatre États membres de l’Union européenne. Par ailleurs, les textes indiquent clairement que la délivrance des visas reste soumise au bon vouloir des gouvernements et de l’Administration de ces États. C’est en tous cas en ce sens que les États membres continuent d’interpréter les dispositions l’article 25 du Code des visas telles que « délivré à titre exceptionnel » et « lorsqu’un État membre l’estime nécessaire ». De plus, du fait de l’imprécision de l’article, les critères permettant de définir plus précisément les « raisons humanitaires » propices à la délivrance de tels visas restent également à la discrétion des États membres.

Les visas Schengen de court séjour (« visas uniformes ») délivrés pour des raisons humanitaires

Plus étonnant, certains États membres ont intégré dans leur législation nationale la possibilité de délivrer un visa uniforme pour des raisons humanitaires. Il s’agit de la France, de la Pologne et des Pays-Bas. La délivrance d’un visa uniforme par un État membre de l’Union européenne étant soumise à l’acquis Schengen, et plus spécifiquement aux conditions d’entrées définies à l’article 5 du Code frontières Schengen, il faut comprendre que la raison humanitaire est simplement acceptée par ces États comme étant un objet de séjour sur le territoire recevable. Le demandeur a donc l’obligation de remplir les autres critères pour obtenir son visa humanitaire, à savoir essentiellement la possession de documents d’identité et de ressources suffisantes.

La France délivre de tels visas de manière exceptionnelle et discrétionnaire à des réfugiés nécessitant une protection immédiate. La Pologne délivre quant à elle des visas humanitaires lorsque l’entrée sur le territoire d’un demandeur est nécessitée pour des raisons médicales, comme l’accomplissement d’une opération médicale vitale. Des considérations qui n’ont donc rien à voir avec la situation d’un réfugié. Enfin, les Pays-Bas proposent, une fois encore dans des circonstances exceptionnelles seulement, la combinaison d’un visa national longue durée avec un visa uniforme (le « permis de séjour provisoire régulier ») pour les demandeurs d’asile fuyant leur pays de résidence en raison d’un contexte de guerre civile ou d‘un traumatisme par exemple. De tels cas doivent être étudiés au regard des conventions ratifiées par les Pays-Bas comme la Convention de Genève relative au statut des réfugiés (1951) et la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants de l’ONU (1984).

Les visas nationaux de long séjour délivrés pour des raisons humanitaires

L’acquis Schengen laisse les États membres libres de déterminer le régime des visas de long séjour. C’est ainsi que huit États membres proposent la possibilité de délivrer un visa long séjour pour des raisons humanitaires : la Belgique, l’Allemagne, la France, la Hongrie, l’Italie, le Luxembourg, la Lettonie et la Pologne.

L’étude de 2012 du Réseau européen des migrations (REM) relève ainsi que la France, l’Italie et la Lettonie peuvent délivrer des visas nationaux dans des « situations d’urgence ». Sont surtout visés les catastrophes naturelles, les risques politiques, les conflits armés et les risques d’attentat. L’Italie a par exemple délivré de tels visas à des réfugiés nord-africains qui fuyaient le Printemps arabe en 2011. La France a fait de même avec des réfugiés haïtiens suite au tremblement de terre en 2010, et avec des irakiens suite à l’attentat contre la Cathédrale syriaque catholique de Bagdad en 2010.

La Belgique, l’Italie et la Pologne envisagent dans leur législation la possibilité de délivrer des visas nationaux pour raisons humanitaires à des demandeurs nécessitant des soins médicaux particuliers. Rien n’est donc prévu au niveau national par la Belgique et la Pologne pour l’accueil de réfugiés à l’aide de « visas humanitaires ».

Visas humanitaires et statut de réfugié

La délivrance d’un visa humanitaire par un État membre ne suppose pas automatiquement l’obtention du statut de réfugié, mais peut appuyer une telle demande. Tout dépend de la législation nationale. Par exemple, en Italie ou au Portugal, une fois le visa Schengen LTV accordé par l’État pour des motifs humanitaires, les réfugiés sont automatiquement admis à la procédure ordinaire de demande d’asile commune à l’ensemble des États membres. Cette procédure est issue de la Directive 2013/32/Union européenne du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale dite aussi « directive qualification ».

En résumé, si la décision d’accorder un visa pour des « raisons humanitaires » dépend de la législation de chaque État membre, une fois le visa obtenu, il pourra servi à introduire une demande d’asile commune à l’ensemble des États membres de l’Union. La demande sera alors soumise au Régime d’Asile Européen Commun (RAEC). La subtilité vient du fait que certains États membres prévoient clairement que le visa « humanitaire » est émis en vue de l’introduction d’une demande d’asile, d’autres non. Malte est un exemple de ce dernier cas de figure.

Ensuite, en application de la Convention « Dublin III » (règlement n°604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 et entré en vigueur en janvier 2014) qui établit les critères et mécanismes de détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite par un ressortissant d’un États tiers, c’est logiquement à l’État qui a accordé le « visa humanitaire » d’examiner la demande d’asile.

Conclusions

Le concept de « visa humanitaire » recoupe une réalité complexe et multiforme dans la mesure où il n’existe aucune règle commune relative à un régime de « visas humanitaires ». En l’absence d’une harmonisation des politiques des États membres en la matière, chacun est donc libre de décider souverainement ce qu’il entend par « raisons humanitaires ». Et force est de constater que derrière cette expression, les États membres sont plus enclins à reconnaître des raisons médicales que des exigences de protection internationale.

Pourtant, l’absence de mécanismes de protection clairement défini pour accéder facilement au territoire européen dispense de fait les États membres de respecter leurs obligations en matière de protection des réfugiés et de respect des droits fondamentaux. Le concept de « visas humanitaires » pourrait permettre d’y remédier en offrant aux ressortissants de pays tiers dont la situation de crise est collectivement reconnue la possibilité de candidater à l’entrée sur le territoire européen sur la base de critères humanitaires, garantissant ainsi que les États membres respectent leurs obligations internationales.

Les « visas humanitaires » pourraient ainsi représenter un mécanisme juridique à l’appui de la gestion des afflux massifs de réfugiés, une sorte voie légale et sûre d’entrée sur le territoire des États membres afin d’y déposer une demande d’asile, aux côtés du statut international de réfugié et du mécanisme européen de protection subsidiaire. Moins difficiles à prouver, et réservés aux situations d’afflux massif de réfugiés, ils pourraient être délivrés sur la base d’une reconnaissance prima facie de ceux-ci.

Selon la définition du HCRNU, « la détermination collective « prima facie » signifie essentiellement la reconnaissance par un État du statut de réfugié sur la base des circonstances apparentes et objectives dans le pays d’origine motivant l’exode. Son objectif est d’assurer l’admission vers la sécurité, la protection contre le refoulement et le traitement humanitaire de base à ceux qui en ont absolument besoin ». En effet, le déplacement massif rend généralement impossible la détermination individuelle du statut de réfugié. Les systèmes juridiques et administratifs sont trop difficiles à manier, coûteux et longs à mettre en œuvre dans le contexte d’arrivées massives, lorsqu’ils n’existent tout simplement pas. En tout état de cause, le besoin évident et immédiat d’aide et de protection d’urgence demande une réponse immédiate. Une réponse que pourrait apporter un régime européen de « visas humanitaires » à reconnaissance prima facie.

On peut cependant regretter la nécessité qui apparaît ici de devoir élaborer des règles contraignantes au niveau européen alors que la Convention de Genève de 1951 sur le statut des réfugiés confère déjà aux États signataires la possibilité d’une reconnaissance prima facie du statut de réfugié. Ici se pose alors la question de la responsabilité des États, disposant d’une possibilité mais ne l’exerçant pas, obligeant à un détour par l’Union européenne pour rendre cette règle enfin contraignante et l’appliquer.

Finalement, dans la mesure où une proposition de réforme du Code des visas de la Commission européenne est actuellement sur la table des négociations, la question des « visas humanitaires » interroge l’opportunité d’établir enfin des règles claires au niveau européen concernant l’accueil de réfugiés en Europe, Ce pourrait également être une manière de soulager quelques peu la pression qui s’exerce contre le système « Dublin III » en permettant à des États membres qui ne se situent pas aux frontières communes européennes de délivrer des visas humanitaires, ce qui les rend ensuite responsables de la demande d’asile.

Lauriane Lizé-Galabbé

Pour plus de détails

Pour consulter l’étude de Ulla Iben Jensen, « Visas humanitaires : choix ou obligation ? » (2014) (EN) :

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509986/IPOL_STU%282014%29509986_EN.pdf

Pour plus de détails sur le Régime d’Asile Européen Commun (RAEC) (FR) :

http://www.amnesty.fr/sites/default/files/SF_13_C2%2024_Presentation_Paquet%20asile_ext.pdf

Pour plus de détails sur le fonctionnement de l’espace Schengen (FR) :

http://www.eeas.europa.eu/delegations/congo_kinshasa/documents/page_content/espace_schengen_fr.pdf

Pour avoir accès aux sources juridiques (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, GA, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV) :

Code des visas :

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?qid=1441718052216&uri=CELEX:32009R0810

Code frontières Schengen

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?qid=1441718052216&uri=CELEX:32009R0810

[1] Règlement 1987/2006 du Parlement européen et du Conseil sur l’établissement, le fonctionnement et l’utilisation du système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II), adopté le 20 décembre 2006.