Le 12 novembre, les chefs d’État et de gouvernement de l’Union Africaine et de l’Union européenne, ainsi que les représentants de ces institutions, se sont réunis à La Valette (Malte) pour débattre de l’enjeu de la question migratoire et des routes empruntées par les africains pour venir en Europe. Une question migratoire où européens et africains ont clairement affiché des positions antagonistes. Chronique d’un échec annoncé.
Des relations Afrique-Europe complexes et fragmentées
Le Sommet de La Valette du 12 novembre a été organisé dans le cadre plus global de la coopération entre l’Union européenne et l’Union Africaine en matière de migration et d’asile. Cette coopération repose sur plusieurs piliers : d’abord, l’Approche Globale sur la question des Migrations et de la Mobilité (AGMM ou GAMM en anglais) ; ensuite, le Dialogue Euro-Africain sur la Migration et le Développement, à l’origine des Processus de Rabat et de Khartoum ; enfin, le Dialogue UE-Afrique. Mais de quoi parle-t-on exactement ?
L’Approche Globale sur la question des Migrations et de la Mobilité (AGMM) est une feuille de route en matière de relations extérieures adopté par les institutions de l’Union européenne en 2005. Il traduit concrètement l’idée apparue 15 ans plus tôt, au Conseil de Tampere, que la dimension externe du pilier Justice et Affaires Intérieures (JAI) est probablement indissociable de sa dimension interne. L’Union européenne se doit donc de gérer l’immigration sur le continent européen en partenariat avec les pays d’origine des migrants. L’AGMM a notamment pour objectifs de lutter contre l’immigration irrégulière et la traite des êtres humains, de maximiser l’impact des politiques d’aide au développement supposées décourager les migrations, et de promouvoir les régimes de protection internationale comme l’asile (Convention de Genève de 1951 et Protocole additionnel de 1967).
Le Dialogue Euro-Africain sur la Migration et le Développement est issue de la maturation de cette volonté de l’Union européenne, et plus spécifiquement de la Commission européenne, d’adopter une approche globale et inclusive de la question des migrations. Il ne découle cependant pas directement de l’AGMM du point de vue juridique. Il consiste en un dialogue politique régulier et de haut-niveau sur l’interdépendance entre les questions migratoires et de développement.
La première Conférence Euro-Africaine sur la Migration et le Développement a été organisée à Rabat (Maroc) en 2006. Elle a abouti à l’adoption du Processus de Rabat, un partenariat étroit entre tous les pays traversés par la « route migratoire ouest-africaine » (58 États). Ce Processus est toujours d’actualité. Son dernier plan d’action a été adopté lors de la 4e Conférence Euro-Africaine sur la Migration et le Développement à Rome en 2014 (Programme de Rome pour la période 2015-2017).
À l’occasion de cette même conférence, les 28 pays de l’Union européenne se sont vus rejoints par la Norvège, la Suisse et 9 autres pays africains (Tunisie, Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Kenya, Somalie, Sud Soudan, Soudan, Egypte) pour aborder le phénomène migratoire sur la « route Union européenne-Corne de l’Afrique ». Il en est résulté l’adoption du Processus de Khartoum le 28 novembre 2014. Les Processus de Rabat et de Khartoum fonctionnent globalement de la même façon, mais concernent donc deux régions géographiques différentes.
Enfin, le Dialogue UE-Afrique est le cadre de coopération entre les deux continents le plus ancien de tous. Il a pour but d’établir un partenariat interrégional solide entre l’Union européenne et l’Organisation de l’Unité Africaine (devenue l’Union Africaine en 2002). Il a été fondé lors du premier Sommet UE-Afrique au Caire (Egypte) en 2000.
Par la suite, le Dialogue UE-Afrique a été institutionnalisé par le Traité de Lisbonne (2007). Désormais, des sommets entre les chefs d’État et de gouvernement sont organisés tous les trois ans, afin de déterminer les grandes orientations du Dialogue. Ils sont complétés par des réunions ministérielles qui jouent un rôle majeur dans le suivi de la stratégie commune.
En effet, lors du deuxième Sommet UE-Afrique à Lisbonne en 2007, une Stratégie commune UE-Afrique (ou « Stratégie conjointe UE-Afrique ») a été adoptée. Elle a pour but de mettre en œuvre le partenariat politique que représente le Dialogue, et de défendre une vision à long terme des relations UE-Afrique dans un monde globalisé. L’Union européenne souhaite en effet soutenir, dans le cadre de cette Stratégie, les aspirations de l’Afrique à trouver des réponses régionales à certains défis mondiaux. Ceux-ci font l’objet de huit « partenariats thématiques » : paix et sécurité ; gouvernance démocratique et droits fondamentaux ; commerce, intégration régionale et infrastructure ; changement climatique ; etc. Signe des temps, un des tous premiers partenariats à avoir été adopté est le Partenariat pour la Migration, la Mobilité et l’Emploi (PMME), dès 2007.
Sommet de la Valette : eu-t-il mieux valu s’abstenir ?
Le Sommet de la Valette se trouve à la confluence de toutes ces initiatives. Il s’agit cependant d’un sommet ad hoc, indépendant juridiquement de chacun de ces cadres de coopération. Il a été demandé par l’Union européenne devant ses difficultés à gérer « en interne » la crise migratoire.
Il a cependant fortement agacé nos partenaires africains, interloqués devant cette insistance des européens à vouloir systématiquement considérer les migrations comme une menace, qui plus est africaine. Ainsi, le Président sénégalais, Macky Sall, s’est-il interrogé : les migrants africains vers l’Europe « ne sont pas aussi nombreux qu’on le dit. Pourquoi toute cette énergie sur les migrants africains ? ». Il a été rejoint par son homologue ivoirien, Alassane Ouattara, à la tête d’un pays qualifié de « modèle d’intégration » « malgré » ses 25% de ressortissants étrangers.
De manière peut-être plus inquiétante, l’Afrique reproche à l’Europe d’admettre sur son territoire, bien qu’avec des réticences et des difficultés, des réfugiés syriens et irakiens au motif qu’ils ne peuvent pas être protégés efficacement au Moyen-Orient. Le Président ivoirien a ainsi rappelé que certains migrants africains, « à l’instar des migrants venus d’autres région », ont besoin de protection. Et d’ajouter : « le retour dans le pays d’origine ne saurait être la seule réponse de l’Europe aux migrants africains ». Le Président Sall n’a pas hésité à qualifier ce « traitement différencié » de « discriminatoire ».
Pour autant, l’Union Africaine a su exploiter l’envie de l’Union européenne d’apporter une réponse aux accusations des partis politiques xénophobes de laxisme aux frontières. Le résultat en est un Plan d’action assez hétérogène, où les paragraphes imposés par l’une des parties jurent avec les paragraphes imposés par l’autre partie. L’usage de trop nombreuses formules diplomatiques vides de sens finit de donner une impression générale de patchwork mal assemblé.
Fonds fiduciaire d’urgence : un leurre ?
Le Sommet de La Valette tente de recentrer, assez maladroitement il faut le dire, le Dialogue UE-Afrique autour de la question migratoire, et plus précisément de la lutte contre la migration irrégulière et la traite des êtres humains.
Il n’apporte en la matière aucune innovation significative. D’ailleurs, l’introduction du Plan d’action précise clairement que celui-ci sera mis en œuvre à travers les cadres de coopération déjà existants : Processus de Rabat et de Karthoum et Stratégie commune UE-Afrique. Il en va de même pour le financement du Plan d’action : « l’Union européenne, les États membres et les États associés utiliseront les instruments financiers appropriés existants dans le cadre de la coopération avec les partenaires africains »[i] pour financer ce Plan.
La seule véritable nouveauté est le « Fonds fiduciaire d’urgence en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique » (1,8 milliard d’€). L’objet de ce fonds est relativement vague et confus : il doit s’analyser comme un outil complémentaire de la coopération au développement de l’Union européenne, qui doit permettre de délivrer une aide « flexible, rapide et efficiente » pour favoriser la stabilité d’une région. « Plus précisément », il est supposé concentrer son action sur les « causes profondes de la déstabilisation, des déplacements forcés et de la migration irrégulière » en promouvant les opportunités économiques et l’égalité des chances, en renforçant la résilience des populations les plus vulnérables, ainsi que la sécurité et le développement. Impossible d’échapper ici à la contradiction.
Difficile dans ces conditions de prendre ce nouveau fonds d’urgence au sérieux, d’autant que jusqu’à présent, 25 des États membres de l’Union européenne accompagnés de la Norvège et la Suisse, ont annoncé ne pouvoir fournir ensemble que 78,2 millions d’euros sur les 1,8 milliards annoncés. Il semblerait plutôt que ce « fonds fiduciaire d’urgence » ne corresponde à aucune stratégie précise, si ce n’est de faire accepter à l’Afrique un durcissement dans la politique migratoire de l’Union européenne.
Union Africaine et Union européenne : regards en chiens de faïence
La comparaison de la version préparatoire du Plan d’action du Conseil de l’Union européenne du 16 octobre 2015 avec le document finale du Sommet de La Valette est riche d’enseignements. Notamment, le fossé entre les attentes européennes et africaines était pressenti à sa juste mesure. Le document du Conseil indique ainsi : « tandis que les États membres de l’Union européenne ont principalement insisté sur le besoin d’une nette progression dans le domaine du retour et de la réadmission, dans le cadre d’une stratégie pour contenir l’immigration illégale et réduire les facteurs d’attraction, les partenaires africains insistent pour considérer les conclusions du Sommet comme les éléments d’un effort plus large et à long terme pour réguler les flux migratoires et la mobilité entre les deux continents, en insistant par conséquent sur l’étude de nouvelles voies d’accès légales à l’Europe »[ii].
Quelques changements de terminologie illustrent bien ce désaccord profond. Ainsi, le titre du paragraphe sur les bénéfices du développement en matière de migration et dans la solution à ses causes profondes s’est vu ajouter une précision : le développement ne doit servir qu’à éviter les mouvements de migration irréguliers et les déplacements forcés. Que l’Union européenne n’aille pas s’imaginer qu’en aidant au développement de l’Afrique, la circulation des individus cessera complètement entre les deux continents !
Que prévoit exactement le Plan d’action de La Valette ?
Sans dresser une liste exhaustive, on peut distinguer deux grands axes : d’une part, les actions mises en œuvre doivent permettre de limiter la migration, et surtout la migration irrégulière et forcée, en remédiant aux problèmes de fond (insécurité et instabilité, pauvreté et mauvaises conditions de vie, absence de perspectives d’avenir, radicalisation, trafic d’êtres humains). D’autre part, les actions menées doivent contribuer à atténuer l’effet négatif des migrations, tout en multipliant les potentielles retombées positives. Ce dernier objectif suppose d’encadrer au plus près les migrations légales. À ce propos, il est regrettable de constater que le point du Plan d’action dédié à l’asile est le moins développé de tous.
Afin de limiter autant que possible les mouvements irréguliers de population et les déplacements forcés, les chefs d’État européens et africains ont convenu de la nécessité d’investir plus encore dans des politiques de développement et d’éradication de la misère, avec une approche inclusive de la question migratoire afin d’assurer la cohérence entre les politiques mises en œuvre et les objectifs poursuivis. L’objectif est de « s’attaquer à la racine » des mouvements de population.
Ainsi, les États s’engagent à multiplier les opportunités économiques en Afrique, pour les nationaux comme pour les migrants. Pour les premiers, l’objectif est celui de diminuer l’intérêt d’une migration. Pour les seconds, il s’agit de favoriser l’intégration sur le long-terme et de diminuer la dépendance à l’aide humanitaire. À ce propos, le rôle des diasporas dans la bonne intégration des populations, par des offres de travail adaptées, a été souligné. Améliorer l’accès aux services publics est également une condition requise. Ces initiatives doivent s’accompagner de politiques de d’information et de sensibilisation pour lutter contre la xénophobie et toutes les formes de discrimination.
Afin de limiter l’instabilité et les tensions, autre facteur déterminant des migrations, les États s’engagent à recourir à la médiation lorsque cela s’avère nécessaire, et de recourir plus régulièrement à des conciliations et des accords de paix sous l’arbitrage de la communauté internationale. Au niveau régional, des initiatives comme l’Architecture de la paix et de la sécurité doivent être encouragées.
L’Architecture de la paix et de la sécurité se trouve, avec le Conseil de Paix et de Sécurité (CPS), au centre du dispositif de l’UA (2002) pour traiter les questions d’instabilité à l’échelle régionale. Ce mécanisme a été imaginé sur le modèle onusien. Il se compose notamment d’un Système continental d’alerte rapide (réseau de centres d’observation et de détection des conflits) ainsi que d’une Force Africaine en Attente (forces armées pour un déploiement rapide dans le cadre d’une coopération entre l’ONU et l’UA).
Limiter les tensions suppose également de prendre des mesures de prévention de la radicalisation et des extrémismes violents, notamment au Sahel, dans le Nord et la Corne de l’Afrique, et autour du Lac Tchad. Des initiatives intéressantes existent déjà, qui doivent être encouragées.
Une initiative du Royaume du Maroc attire particulièrement l’attention : suite aux attentats de Casablanca en mai 2003 (33 morts), le Royaume a décidé d’ouvrir un centre de formation pour les imams à Rabat. L’Institut Mohammed VI a ouvert ses portes en mars 2015. L’enseignement du rite malékite (rite officiel du Maroc, appartenant à la branche sunnite de l’Islam) par des oulémas (« savants »), avec une lecture éclairée et rationnelle de la charia islamique, garanti un climat de tolérance et de paix social. Le Niger et le Mali ont déjà signé des accords pour envoyer leurs imams se perfectionner à l’Institut. Si bien que les 1 000 places disponibles sont déjà toutes occupées. On y rencontre essentiellement des guinéens, des ivoiriens, des tunisiens, des français et des maliens.
Les États reconnaissent également que prévenir les tentions passe par un meilleur respect des droits fondamentaux. Les efforts nationaux, régionaux et des organisations de la société civile en ce sens doivent donc être encouragés. Cependant, le Plan d’action de La Valette précise bien que la lutte contre les violations des droits fondamentaux doit intervenir « conformément aux lois nationales ». Cette précision a pour but d’empêcher l’Union européenne d’imposer aux États africains sa propre liste de droits fondamentaux. Ainsi, si un droit national africain pénalise l’homosexualité, cela ne pourra pas être considéré comme une violation des droits humains dans le cadre du Dialogue UE-Afrique.
Prévenir les violations des droits suppose bien évidemment d’ancrer l’État de droit et la bonne gouvernance en Afrique. À cet égard, les capacités des Administrations publiques doivent être renforcées et les plans de lutte contre la corruption renforcés également.
Enfin, pour lutter contre l’insécurité et l’instabilité, il faut lutter contre le terrorisme et le crime organisé, toujours dans le respect des droits fondamentaux. Pour cela, les États se sont engagés à renforcer les capacités opérationnelles des forces de sécurité africaines, grâce à une coopération régionale pour la formation et la professionnalisation des autorités policières et judiciaires.
L’échange d’information à l’échelle régionale, ainsi qu’avec l’Europe, doit également être facilité. Le « G5 du Sahel » apparaît à cet égard comme un exemple à suivre. Fondé en février 2014, il est composé du Burkina Faso, le Tchad, la Mauritanie, le Niger et le Mali pour prévenir et lutter contre l’insécurité dans la zone du Sahel. Surtout, cette coordination des politiques de développement et de sécurité doit permettre de mieux gérer les huit milliards d’euros promis par la communauté internationale.
En plus de ces mesures de fond qui s’adressent aux causes fondamentales des migrations, le Plan d’action de La Valette a permis aux États d’arrêter plusieurs actions pour lutter plus efficacement contre les migrations irrégulières et le trafic d’êtres humains. Par exemple, en renforçant les moyens d’action des autorités de gestion des frontières par de la livraison d’équipements.
Une attention particulière doit être accordée à la détection des faux documents d’identité et de voyage. La coopération de Frontex et d’Europol avec les États africains est ici envisagée. Une coopération plus étroite entre les États parties, l’Union européenne et l’Union Africaine est également prévue, via Interpol, dans les domaines de la collecte et du partage d’informations. Ensuite, les États souhaitent également que les mesures nationales censées lutter contre l’exploitation d’étrangers en situation irrégulière soit effectivement mise en œuvre. Enfin, la protection des victimes de réseau de traite doit être améliorée, notamment en prenant en compte la question du genre, et en prévoyant un traitement judiciaire systématique (dépôt de plainte, etc.).
Par ailleurs, les États européens souhaitent que des campagnes d’information et de sensibilisation « crédibles » sur les risques liés à la migration irrégulière et les bénéfices de la migration légale soient assurées en continue. Ces campagnes d’information doivent également donner une « vision réaliste des conditions de vie dans les pays européens ». Cependant, en l’absence de plus d’efforts pour ouvrir les voies d’accès légales à l’Europe, il n’est pas certain que ces mesures soient d’une grande utilité.
Les États européens ont souhaité insister plus particulièrement sur la nécessité de « renforcer la coopération en matière de retour et de réintégration durable des migrants irréguliers ». Quelques « dialogues bilatéraux » et l’organisation d’un « séminaire sur les meilleures pratiques dans le domaine du retour et des procédures de réadmission » semblent toutefois avoir été actés sans grande conviction par les États africains.
Ceux-ci ont tout de même accepté améliorer le système d’enregistrement à l’état civil de leurs citoyens, et de réfléchir à la délivrance de cartes d’identités et de passeports sécurisés. Ces mesures ont pour but de faciliter ultérieurement le retour ainsi que la réadmission dans les pays d’origine ou de transit. Il est en effet difficile de prétendre appliquer une politique de retour lorsque la nationalité d’un individu ne peut même pas être certifiée par son État d’origine supposé.
On peut simplement relever l’attention particulière que les États s’engagent à consacrer aux mineurs non-accompagnés, avec la prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant dans les politiques de retour. Pour le reste, les formulations très évasives indiquent qu’aucune avancée significative en la matière n’a pu être obtenue.
En échange, les États européens se sont engagés à promouvoir les voies d’accès légales à l’Europe, mais toujours de manière restreinte et très encadrée. Ainsi, l’ouverture des voies légales d’accès ne pourra se faire qu’à travers des accords bilatéraux, négociés individuellement, ou à travers des partenariats déjà existants pour les étudiants, les chercheurs et les entrepreneurs (Erasmus+, Marie Sklodowska-Curie). Un travail de fond est tout de même à l’étude, avec la proposition de signer des accords bilatéraux de reconnaissance des qualifications et des compétences professionnelles. Des programmes de formation en Europe pour les entrepreneurs africains des Petites et Moyennes Entreprises sont aussi concernés.
Concernant le droit d’asile, les africains soutiennent, contrairement aux européens, l’idée d’une intégration des réfugiés dans leur pays d’accueil à long-terme. Cette vision est sans doute influencée par les observations sur le terrain : des millions d’individus fuyant des conflits qui s’éternisent, pour s’entasser dans les pays transfrontaliers qui les accueillnt avec une logique de reconnaissance prima facie de statut de réfugié. Une terrible réalité à laquelle l’Union européenne échappe encore, quoi qu’on en dise.
Pour autant, les propositions concrètes reflètent assez peu cette déclaration initiale. Les États parties s’engagent surtout à accentuer les actions de sauvetage en mer, au besoin de manière conjointe, et à améliorer la sécurité dans les camps de réfugiés. L’accès à la justice et à une aide sanitaire, sociale et psychologique doit être facilité pour les réfugiés et demandeurs d’asile « victimes de crimes graves ». Les États reconnaissent enfin que garantir une « protection internationale plus accessible, équitable et efficiente » ne pourra pas se faire sans coopération avec les organisations de la société civile actives dans ce domaine.
Les États européens s’engagent à accroitre l’aide humanitaire dans les pays les plus affectés par les déplacements forcés (assistance alimentaire, abris, eaux et sanitaires), en cohérence avec les politiques de développement à long terme. En échange de son aide, l’Union européenne demande à tous les États africains parties au Dialogue d’étudier la possibilité d’une ratification de la Convention de Genève.
Tentative désespérée de chercher à l’extérieur les réponses à un problème intérieur ?
Les européens voulaient absolument ce sommet dans leurs tentatives éparpillées pour gérer la crise migratoire, les africains sont venus à reculons, agacés par notre vision négative de la mobilité. Le résultat ne doit donc pas surprendre. Hybride et peu ambitieux, il tient plus du « salad bowl » que du « melting-pot ». Il fournit une preuve supplémentaire, si c’était nécessaire, que des sommets diplomatiques organisés dans l’urgence sur des sujets qui divisent sont rarement fructueux. L’Union européenne devrait certainement accorder plus d’énergie à résorber au mieux les fractures profondes qui ont été révélées par un afflux important et « inattendu » de migrants.
Lauriane Lizé-Galabbé
Pour en savoir plus
-. le Plan d’action et la déclaration politiques du Sommet de la Valette, et pour en savoir plus sur le fonds fiduciaire d’urgence : (EN) http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2015/11/11-12/
-. l’Approche Globale sur la question des Migrations et de la Mobilité, consultez l’article critique intitulé « Approche globale de la question des migrations et de la mobilité dans l’Union : de la langue de bois à l’autosatisfaction » (27 février 2014) : (FR) http://www.gdr-elsj.eu/2014/02/27/immigration/approche-globale-de-la-question-des-migrations-et-de-la-mobilite-dans-lunion-de-la-langue-de-bois-a-lautosatisfaction/
-. le Dialogue Euro-Africain sur la Migration et le Développement, consulter le site officiel : (FR) http://africa-eu-partnership.org/fr/domaines-de-cooperation/migration-mobilite-et-emploi/migration-et-mobilite (EN) http://africa-eu-partnership.org/en/areas-cooperation/migration-mobility-and-employment/migration-and-mobility
-. le Processus de Rabat, consulter le site officiel : (FR) http://processusderabat.net/web/index.php/processus (EN) http://processusderabat.net/web/index.php/process
-. le Processus de Karthoum, consulter l’article d’EU-Logos intitulé « Le processus de Khartoum est lancé : de grandes ambitions pour la migration ! Ne seront-elles que des promesses en l’air ? » (5 décembre 2014) (FR) http://europe-liberte-securite-justice.org/2014/12/05/le-processus-de-khartoum-est-lance-de-grandes-ambitions-pour-la-migration-ne-seront-elles-que-des-promesses-en-lair/
-. le Dialogue UE-Afrique, consulter le site d’Europafrique.net : (FR) http://europafrique.net/dialogueueafrique/
-. la Stratégie commune UE-Afrique, consulter le site d’Europafrique.net : (FR) http://europafrique.net/strategiecommune/
-. la Stratégie commune UE-Afrique, consulter le MEMO de la Commission européenne (23 avril 2013) : (FR) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-367_fr.htm (EN) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-367_en.htm
[i] Traduction non-officielle de l’anglais : « the EU, its Member States and associated countries will use their relevant financial instruments available for cooperation with African partners ».
[ii] Traduction non-officielle de l’anglais : « While EU Member States have mainly emphasised the need for clear progress in the area of return and readmission as part of a strategy to curb illegal migration and reduce pull-factors, African partners insist on framing the Summit deliverables as elements of a wider, long-term effort to regulate migration flows and mobility between the two continents and hence their insistence on further exploring legal channels into Europe ».