L’ampleur du bilan humain et symbolique des attentats du 13 novembre est conséquente. Ces attentats ont révélé au grand public le changement de nature du terrorisme : à la fois ancré sur un territoire et transnational, dissocié de toute appartenance identitaire ou religieuse (l’idéologie de l’EI relève d’une « inculture » de l’Islam), à combattre autant à l’extérieur qu’à l’intérieur de nos frontières, surtout, porté par une vision apocalyptique et nihiliste que rien ne semble pouvoir arrêter ou raisonner. Parce que Daesh n’est pas seulement « l’ennemi de la France, mais l’ennemi de l’Europe », le Président français a appelé à une réponse européenne, le 17 novembre, à l’occasion fortuite d’un Conseil des ministres de la Défense. Il a activé à cette occasion, pour la première fois dans l’histoire de l’Union européenne, la clause d’assistance mutuelle (CAM), parfois appelée « clause de défense mutuelle ». Inscrite à l’article 42-7 du Traité de l’Union européenne (TUE), elle créer une obligation autant politique que juridique de soutien à la France dans sa lutte contre le jihadisme terroriste de l’EI suite aux attentats.
Pourquoi la Clause d’Assistance Mutuelle ?
« Au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies. Cela n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres »
(article 42-7 TUE)
L’article 51 de la Charte des Nations unies autorise les exceptions à l’interdiction générale de recours à la force en droit international, au nom du droit des États à la légitime défense. Il oblige en retour la France à régulièrement informer le Conseil de Sécurité des Nations unies (CSNU) des mesures envisagées avec ses partenaires européens. L’activation de l’article 42-7 TUE crée à cet égard un emboîtement d’échelle juridiquement contraignant : national (France), européen (article 42-7 TUE) et internationale (article 51 et CSNU).
Ensuite, la formulation de l’article 42-7 TUE (« par tous les moyens en leur pouvoir ») permet de respecter la neutralité de certains États membres (Finlande, Suède, Autriche, Ireland, et une opt-out pour le Danemark). Ainsi, l’ « aide et l’assistance » qu’ils doivent fournir peut être de nature logistique, matérielle, humanitaire, financière, etc. plutôt que militaire.
La référence au « caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres » permet aux États membres d’adapter le soutien apporter en fonction des contraintes de leurs législations et systèmes constitutionnels nationaux : accord du Parlement allemand ou britannique obligatoire pour pouvoir déployer l’armée à l’étranger ; restrictions procédurales à l’usage de l’arme nucléaire pour le Royaume-Uni et le France ; etc..
Il n’existe pas de procédure européenne particulière pour l’activation de la CAM (pas de réunion d’un Conseil des chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne par exemple). En fait, les institutions de l’Union européenne ne possèdent aucun pouvoir décisionnel, ni de pouvoir de mise en œuvre des actions arrêtées. Ceci s’explique par le caractère intergouvernemental de la clause : la France va engager des discussions bilatérales pour définir la nature de l’aide apportée par chaque État membre. Il en résulte une absence de contributions uniformes en termes de moyens, de nature et de durée, et l’absence d’opérations de sécurité et de défense commune (PSDC). Ce caractère intergouvernemental permet à F. Hollande de garder le contrôle de la riposte en Syrie et en Irak. Le Service Européen d’Action Extérieur (SEAE) peut néanmoins faciliter les discussions et coordonner les actions décidées bilatéralement.
L’article 42-7 TUE (clause d’assistance mutuelle) ne doit pas être confondu avec l’article 222 TUE (clause de solidarité). Celui-ci prévoit une solidarité entre États membres dans le cas spécifique d’une « attaque terroriste » ou « d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine ». Certains juristes considèrent que la référence à ces deux risques sous-entend une limitation géographique à la clause de solidarité : elle limite l’aide fournie au seul territoire de l’Union européenne, pour conserver une certaine proportionnalité entre la nature de la menace et la réponse apportée.
Plus contraignante sur le plan intérieur, parce qu’elle enclenche une procédure communautaire – Commission et Haute-Représentante identifient les outils de réponse adéquats et fournissent des rapports d’évaluation de la situation – elle dessert donc les intérêts français sur le plan extérieur en n’offrant aucune base juridique pour légaliser les bombardements en Syrie.
Toutefois, qu’elle que soit la clause européenne activée (article 42-7 ou 222 TUE), celle-ci a surtout une valeur symbolique puisque les opérations militaires contre l’EI sont déjà en cours. Jean-Yves Le Drian a ainsi qualifié l’activation de la CAM d’ « acte politique ».
Croire en l’Europe plutôt qu’à l’atlantisme
A priori, la France aurait pu activer l’article 5 du Traité de l’OTAN. Mais plusieurs arguments viennent rapidement clore le débat.
Tout d’abord, ce serait exclure d’office des alliés pourtant indispensables à la coalition contre l’EI, comme la Russie ou l’Arabie Saoudite, non-membres de l’OTAN. Ils sont pourtant parmi les rares à pouvoir garantir une coalition militaire vraiment efficace, notamment avec une présence au sol. Surtout, leur participation à la coalition et aux négociations est essentielle pour imposer une stratégie de sortie de crise sur le long terme en Syrie.
Ensuite, cette clause, déclenchée une seule fois jusqu’à présent – au lendemain des attentats du 11 septembre – a laissé un goût plutôt amer aux occidentaux. Les États-Unis disposent d’un leadership naturel au sein de l’OTAN, mais ni leurs alliés ni eux-mêmes ne souhaitent plus les voir diriger une coalition armée au Moyen-Orient. Ils sont pour partie responsables de l’instabilité actuelle dans la région, en particulier en Irak, ce qui a largement participé à l’émergence et à l’enracinement de l’EI dans la région. Sont-ils capables de tirer les conséquences de leurs erreurs passées ? La question se pose.
Enfin, la priorité donnée à une réponse européenne, même intergouvernementale (article 42-7 TUE) est à comprendre à la lumière des efforts constants de la France pour la mise en place d’une politique européenne de défense et de sécurité commune et autonome. La France a toujours été plus européenne qu’atlantiste.
Pour Pauline Massart (Friends of Europe) d’autres arguments, propres à l’OTAN, doivent être pris en compte : le consensus occidental sur les réductions budgétaires n’a pas épargné l’OTAN. L’organisation n’a donc plus les moyens, ni même la volonté, de s’engager dans un nouveau conflit, d’autant plus que celui-ci s’annonce durable. Ces dernières années ont aussi été marquées par une désaffection de la part des États parties pour ce mécanisme de la Guerre Froide, qui possède, enfin, une image négative dans le monde arabe.
Clause d’assistance mutuelle : carrefour crucial pour l’Europe
Bien que l’article 42-7 TUE ne possède aucune dimension communautaire, son activation offre une excellente occasion de remplacer les discussions théoriques sur le rôle, les contours et l’intérêt d’une PSDC par des actions concrètes de soutien et d’assistance. Même si tout se joue à l’échelle bilatérale, il s’agit d’un moment de vérité crucial pour l’Europe : dans quelle mesure les États membres vont-ils soutenir la France ? Vont-ils oser opposer un argumentaire politique à l’obligation juridique d’assistance ? La France ne serait-elle pas en train de donner une chance à la construction européenne, en offrant l’occasion d’expérimenter une politique de sécurité et de défense commune à laquelle il ne manque plus que l’enveloppe communautaire et le nom ?
Article 42-7 TUE : un coup d’épée dans l’eau ?
Le 17 novembre, lors de la conférence de presse qui a suivi le Conseil européen des ministres de la Défense, Federica Mogherini déclarait : « l’Europe a dit « oui » ». Mais très vite, la question s’est posée : oui à quoi ? Oui dans quelle mesure ? Que veulent (peuvent !) vraiment les partenaires européens de la France ?
Comme le remarque Nicolas Gros-Verheyde (Bruxelles2) : « la France est le seul pays de l’Union européenne à avoir un système décisionnel, au niveau présidentiel, avec une très faible participation démocratique sur l’armée ». Ce qui offre une capacité de réaction dans des délais très courts. Le dispositif de bases militaires et de forces pré-positionnées dans plusieurs zones du monde accentue encore cette réactivité. Chez les voisins européens, au contraire, un temps de réflexion est imposé par le régime parlementaire. D’où des promesses gouvernementales après le 13 novembre parfois trop rapides.
Ensuite, peu de pays européens possèdent une armée « offensive ». Résultat : seuls le Royaume-Uni, l’Allemagne, le Danemark, l’Italie, l’Espagne, la Belgique et les Pays-Bas disposent des moyens nécessaires pour une action de bombardement ciblée ou massive en Syrie.
Enfin, « l’acceptation du « risque mortel » » par les populations et les gouvernements est, finalement, assez peu partagée ailleurs en Europe. Ainsi, « le nombre de pays prêts à supporter un risque durable sur une certaine durée est assez limité : Royaume-Uni, Danemark, Espagne, Belgique ». Ce sentiment a été aggravé par les précédentes opérations européennes (Irak en 2003, Lybie en 2011), qui ont demandé un engagement long et coûteux sans offrir de résultat probant.
Royaume-Uni – parce qu’ils disposent d’une des meilleurs armées de l’Union européenne, une coalition internationale sans les britanniques était difficilement envisageable. À raison, David Cameron a déclaré, devant la Chambre des communes, le 26 novembre : « si nous n’agissons par maintenant, quand la France, notre amie et alliée, a été frappée à ce point, alors nos amis et alliés sont fondés à se demander : « Alors quand ? » ». Les britanniques ne sont pas naïfs non plus : les attentats ont eu lieu à Paris, ils pourraient bientôt avoir lieu à Londres. Ce qui ne signifie pas pour autant que le traumatisme de l’engagement en Irak, en Afghanistan et en Lybie sur la base des mensonges de Tony Blair, puissent être facilement surmontés. Le cinglant refus des députés en août 2013 de bombarder le régime de Bachar el-Assad l’a prouvé. Lors des négociations à Minsk pour tenter de dénouer la crise ukrainienne, Londres avait même fait preuve d’un certain isolement. À défaut de convaincre Westminster de bombarder la Syrie, David Cameron devra apporter un soutien logistique ou financier à la France en vertu de la CAM. Il a déjà proposé l’accès à sa base aérienne d’Akrotiri à Chypre. Il en va aussi de l’issu du Brexit : D. Cameron a intérêt à amadouer une France peu compréhensive dans les négociations relatives à son maintien ou à sa sortie de l’Union.
Allemagne – obligée, comme tout État membre, à apporter son soutien à la France en vertu de la CAM, et profondément touchée par les attentats qui ont frappé son « conjoint français », l’Allemagne ne s’en montre pas moins particulièrement réticente à engager son armée en Syrie. Depuis la Seconde guerre mondiale, les allemands ont, de gré ou de force, renoncé à la puissance militaire, et l’opinion publique est devenue particulièrement pacifiste. Berlin a donc d’abord fait le choix, fin novembre, d’assurer un soutien logistique, de protection et de reconnaissance à l’armée française. En l’espèce, une frégate protégera le porte-avion Charles-de-Gaulle, accompagné d’avions Tornado équipés de système de reconnaissance et d’un satellite d’observation (sans armements !). Un avion-ravitailleur faisant défaut à l’armée française sera également fourni. Mais l’émotion a dû finir par l’emporter : le 4 décembre, le Parlement allemand a voté la participation de 1200 militaires en Syrie et en Irak. Enfin, et c’est un point capital, l’Allemagne devrait augmenter le nombre de militaires assurant les formations des combattants kurdes dans le nord de l’Irak, et leur fournir plus d’armes. Toutefois, l’accord du Bundestag reste incontournable dans tous les cas.
Lauriane Lizé-Galabbé
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-. la clause d’assistance mutuelle, consulter les articles de l’Egmont Institute
(EN) http://www.egmontinstitute.be/publication_article/eu-mutual-assistance-is-more-than-defence/?utm_source=the+Egmont+mailing+list&utm_campaign=41413f5203-Egmont-newsletter-nov-2015&utm_medium=email&utm_term=0_6fda39e199-41413f5203-169675881 (19 novembre 2015)
(EN) http://www.egmontinstitute.be/publication_article/invoking-the-eus-mutual-assistance-clause-what-it-says-what-it-means/?utm_source=the+Egmont+mailing+list&utm_campaign=d4a3c2c2da-T.Renard_BRICS-july2015&utm_medium=email&utm_term=0_6fda39e199-d4a3c2c2da-169675881 (20 novembre 2015)
-. les réunions en l’OTAN et l’Union européenne, consulter la synthèse de La documentation française (1er janvier 2010)
(FR) http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/otan/relations-otan-union-europeenne.shtml
-. la Politique de Sécurité et de Défense Commune (PSDC), consulter l’article de Toute l’Europe (17 novembre 2015)
(FR) http://www.touteleurope.eu/les-politiques-europeennes/diplomatie-et-defense/synthese/la-politique-de-securite-et-de-defense-commune-psdc.html
-. article de Nicolas Gros-Verheyde pour Bruxelles2 intitulé « Pourquoi la France se sent seule ? Pourquoi les européens sont si lents ? » (25 novembre 2015)
(FR) http://www.bruxelles2.eu/2015/11/25/pourquoi-la-france-se-sent-seule-pourquoi-les-europeens-sont-si-lents/