Dans le cadre du rapport  Metsola – Kyenge, qui sera adopté à la plénière du Parlement européen d’avril,  la commission LIBE a produit plusieurs documents et consulté ses commissions partenaires depuis décembre 2014.

Les documents produits jusqu’à maintenant concernent :

• L’article 80 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), concernant le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités, notamment les obligations en matière de recherche et de sauvetage (rapport d’initiative sur la situation en mer Méditerranée et sur la nécessité d’une approche globale de la question des migrations de la part de l’Union)
• La lutte contre les passeurs et les trafiquants ainsi que l’exploitation des migrants en situation irrégulière par le travail
• La définition d’itinéraires sûrs et licites dans l’Union européenne pour les demandeurs d’asile et les réfugiés, y compris la politique de réinstallation et les stratégies d’intégration correspondantes de l’Union (rapport d’initiative sur la situation en Méditerranée et sur la nécessité d’une approche globale de la question des migrations de la part de l’Union)
  • Le financement interne et externe par l’Union de sa politique en matière de migration et d’asile.

Où on est-on dans le processus ? Dans cet article on prendra l’occasion de parcourir les documents de travail produit jusqu’au moment présent et les documents dont on attend toujours la publication.

Premièrement il est nécessaire de faire référence au document de travail sur l’article 80 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), concernant le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités, notamment les obligations en matière de recherche et de sauvetage (rapport d’initiative sur la situation en mer Méditerranée et sur la nécessité d’une approche globale de la question des migrations de la part de l’Union).

Dans ce document publié en Juillet 2015 se trouve la référence explicite au principe de solidarité d’où est dérivé le concept de l’assistance mutuelle entre les Etats membres. L’attention est portée plus particulièrement sur les Etats membre où la gravité de la crise migratoire apporte les effets le plus forts notamment des pays comme la Grèce, l’Italie et l’Espagne où en raison de leur positionnement géographique la gestion des arrivées est devenue de plus en plus problématique.

L’article 80 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne est rédigé comme suit :

Les politiques de l’Union visées au présent chapitre et leur mise en œuvre sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier. Chaque fois que cela est nécessaire, les actes de l’Union adoptés en vertu du présent chapitre contiennent des mesures appropriées pour l’application de ce principe.

Le concept de solidarité peut être défini comme « l’unité ou le plan d’action qui forme ou repose sur une communauté d’intérêts, d’objectifs et de normes ». Dans le cadre des politiques de l’Union en matière d’asile et d’immigration, le principe de solidarité vise à assurer un soutien aux États membres auxquels il  incombe, en raison de facteurs géographiques et démographiques, une plus lourde part de responsabilité qu’à d’autres.

Selon les rapporteurs cet article conjointement avec les articles 79 et 78 du Traité constitue la base juridique sur laquelle des mesures spécifiques pour la gestion de la crise migratoire en cours doivent être menées. La solidarité est d’abord décrite dans sa double signification.

Une solidarité interne d’un État membre à l’égard d’un autre État membre, de l’Union européenne dans son ensemble à l’égard d’un de ses États membres ou des citoyens de l’Union à l’égard de ressortissants de pays se trouvant dans l’Union. De l’autre coté une solidarité externe qui désigne la solidarité de l’Union envers des personnes se trouvant en dehors de son territoire, qui sont victimes de la guerre, de persécutions, de la faim ou de conflits violents dans leur pays d’origine ou qui risquent de perdre la vie dans des embarcations de fortune, ainsi que la solidarité avec les pays tiers qui accueillent actuellement sur leur territoire et au sein de leurs communautés un nombre important de réfugiés qui fuient les pays voisins afin d’échapper à la guerre, les persécutions et la faim.

Sur ces deux faces  de la définition de solidarité, le travail conduit et  signé par Cecile Kashetu Kyenge et Roberta Metsola définit plusieurs mesures pratiques que l’Union doit mener.

La solidarité interne – rendre possible une gestion unitaire et solidaire de la politique migratoire entre les Etats Membres.

La première et la plus importante des mesures citées par le document concerne les mesures de « Relocalisation », c’est-à-dire  le transfert du demandeur ou du bénéficiaire d’une protection internationale d’un État membre vers un autre au sein de l’Union. Cette mesure représente une des mesures les plus débattues au sein du Parlement Européen et dans le débat politique. En effet selon un dernier bilan publié le 5 janvier par la Commission européenne, seules 272 personnes, en l’occurrence 82 depuis la Grèce et 190 depuis l’Italie, ont été relocalisées à ce jour sur les 106 000 personnes que les États membres se sont engagés à se répartir sur la première année du dispositif. Sur deux ans, les États membres devront avoir relocalisé 160 000 personnes, en vertu des décisions qu’ils ont adoptées en septembre.

Déjà en Juillet l’évaluation sur les précédentes mesures de relocalisation était claire, en effet cet appel à la solidarité a enregistré un faible taux de réponse de la part des autres États membres, en outre ce type de politique est fort lié à la confiance dans les système qu’ont les bénéficiaires qui doivent donner leur consentement à la mesure les concernant directement.

Dans le document de Juillet 2015 la Commission LIBE  donnait déjà un premier avis sur les mesures proposées par la Commission Européenne au mois de mai quant à une relocalisation provisoire contraignante de demandeurs d’asile 24000 en Italie et 16000 en Grèce était alors proposée, cette mesure a été jugée comme positive mais aussi comme limitée puisque liée à la résolution provisoire d’une situation de crise, qui devait être suivi par la création d’un mécanisme permanent de relocalisation contraignant à l’échelle de l’Union pour tous les États membres.

Dans son programme en matière de migration, la Commission reconnaît que « l’UE a besoin d’un système permanent dans lequel les États membres se partagent la responsabilité du grand nombre de réfugiés et de demandeurs d’asile ». Les rapporteurs ont confirmé cette affirmation et ont considéré qu’un tel système contraignant à titre permanent ne devrait pas exister uniquement pour gérer des situations d’urgence, lesquelles suscitent un afflux massif de demandeurs d’asile et de réfugiés. La base juridique de ce système est indiquée dans les articles 78 et 80 du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne.

Dans le même document on trouve également l’appel à la reconnaissance mutuelle des décisions relatives à l’asile dont dérive le de maintenir de la  confiance entre les Etats membres dans le but de garantir la libre circulation.

Remarquons que dans le document sur l’article 80 on ne retrouve pas seulement la référence au règlement de Dublin mais aussi à une autre mesure, c’est-à-dire la Directive sur la protection temporaire : il est souligné dans le document qu’il est un des instruments à activer pour mieux gérer la crise migratoire. La directive n’a jamais été appliquée. Les États membres et la Commission conçoivent actuellement le concept d’afflux massif en fonction du lien entre son application et la capacité d’absorption des systèmes nationaux de protection internationale. La définition de la protection temporaire (et non celle d' »afflux massif ») fait mention du risque encouru par le régime d’asile de l’Union. L’incapacité éventuelle du régime d’asile de l’Union à faire face à un afflux massif ou à un afflux massif imminent de personnes déplacées constituerait une raison d’invoquer la procédure. Les rapporteurs ont saisi l’occasion pour souligner que à leurs avis les régimes d’asile de certains Etats membres faisaient déjà objet d’une application possible.

La solidarité externe : réfugiés en tant qu’être humains avec droit à la dignité

Ce volet, qui bénéfice d’une extension mineure par rapport à celui de la solidarité interne dans le document décrit les outils existants:

–        Réinstallation

Cette solution qui est présentée comme une des plus durables pour les réfugiés étant donné l’absence de situation durable dans le pays de première arrivée. En effet si les réfugiés ne peuvent pas recevoir une protection efficace ni retourner dans le pays d’origine il peuvent bénéficier d’une mesure de réinstallation qui a été de toute façon définie par les rapporteurs comme complexe et qui a besoin pour bien marcher d’un mécanisme bien huilé par la coopération avec plusieurs organisations de soutien.

Les critères se trouvent dans l’article 17 du règlement AMIF qui prévoit une somme de 6000 euro à recevoir par chaque état et par personne réinstallée et 10000 si la réinstallation est effectuée selon les critères de l’Union qui sont notamment celui géographique et de vulnérabilité.

–        Admission humanitaire

A cause de la difficile mise en place de la réinstallation, qui pour l’instant n’était pas prévue pour les ressortissants des pays tiers,  les rapporteurs ont d’abord suggéré aux Etats membre d’opter pour une admission humanitaire qui consiste en un processus ad hoc dans lequel les pays membres de l’Union accueillent les réfugiés pour des périodes à court terme.

–        Recherche et sauvetage

Le dernier chapitre de ce document s’adresse à la recherche et au sauvetage, après un appel à la solidarité et à la protection de la dignité humaine les rapporteurs soulignent aussi l’importance d’une garantie de sauvegarde des capitaines de navire privés qui participent aux opérations de secours du point de vue légal en ne les associant pas aux trafiquants.

Lisa Vallese 

Pour en savoir plus :  

– Document de travail – Commission LIBE, Dossier LIBE/8/03166http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=%2f%2fEP%2f%2fNONSGML%2COMPARL%2bPE-564.907%2b01%2bDOC%2bPDF%2bV0%2f%2fFR

– Règlement de Dublin http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=URISERV:l33153

– Directive sur la protection temporaire
 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32001L0055

http://www.agenceeurope.info/pub/index.php?langage=fr