Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, il existe au sein de l’ordre juridique de l’Union européenne une base juridique pour la création d’un parquet européen à l’article 86 du Traité sur le fonctionnement de l’UE. Si certaines ambitions étaient de créer un parquet européen similaire à un FBI européen pour lutter contre la criminalité transfrontalière, il a vite fallu revoir les objectifs à la baisse face aux inquiétudes souverainistes des États membres. Il aura fallu attendre 2013 pour que les négociations pour la création de ce parquet européen débutent. Ce fut un dossier tendu, c’est pourquoi le règlement du Conseil portant création du parquet européen n’a toujours pas vu le jour, trois ans après le début des discussions. Cependant, la réunion du Conseil « Justice et Affaires Intérieures » qui s’est tenue le 11 mars dernier a montré que les ministres étaient en bonne voie pour aboutir à un accord unanime, et la présidence néerlandaise espère même que cet accord soit trouvé avant la fin de son mandat, le 30 juin prochain, ou au plus tard à la fin de l’année, comme le souhaite la Commission. Ce parquet européen sera alors chargé uniquement de protéger les intérêts financiers de l’Union européenne via un procureur européen et des procureurs européens délégués issus des États membres.
Si le travail de la présidence néerlandaise, qui a suivi les bases posées par la présidence luxembourgeoise précédente, a été salué par tous les ministres européens, certains points ont tout de même fait encore débat, mais le Conseil semblait confiant quant aux futures discussions pour aboutir véritablement à un texte définitif pouvant être adopté à l’unanimité. La présidence néerlandaise a fait savoir que le Conseil recherchait une approche solide et pragmatique, axée sur les résultats. Plusieurs points restent en suspens et des compromis doivent encore être trouvés. Lors de la réunion du 11 mars, les discussions portaient principalement sur les relations extérieures, les aspects financiers, les données personnelles et les dispositions générales.
Dans cet article, nous allons nous intéresser essentiellement à la question principalement débattue lors de cette réunion qui portait sur l’article 49 du projet de règlement concernant le budget du futur parquet.
Cet article prévoit que «
- Le chef du Parquet européen établit des prévisions pour toutes les recettes et dépenses du Parquet européen pour chaque exercice budgétaire, celui-ci coïncidant avec l’année civile, sur proposition du directeur administratif. Ces prévisions sont inscrites au budget du Parquet européen.
- Le budget du Parquet européen est équilibré en recettes et en dépenses.
- Sans préjudice d’autres ressources, les recettes du Parquet européen comprennent:
- a) une contribution de l’Union inscrite au budget général de l’Union;
- b) les droits perçus pour les publications et toute prestation assurée par le Parquet européen.
- Les dépenses du Parquet européen incluent notamment la rémunération du chef du Parquet européen, des procureurs européens, des procureurs européens délégués, du directeur administratif et du personnel du Parquet européen, les dépenses administratives et d’infrastructure et les dépenses opérationnelles.
- Lorsque des procureurs européens délégués agissent dans le cadre des missions du Parquet européen, les dépenses correspondantes encourues par ceux-ci dans le cadre de ces activités sont considérées comme des dépenses opérationnelles du Parquet européen. ».
Dans son document préparatoire en vue du débat, le Conseil avait ajouté à cet article la note suivante : « La présente note de bas de page concerne les paragraphes 4 et 5. Le considérant ci-après devrait être envisagé: « Les dépenses opérationnelles devraient inclure les coûts liés aux activités d’enquête et de poursuite du Parquet européen, y compris les missions et traductions nécessaires au fonctionnement interne du Parquet européen, par exemple les traductions destinées à la chambre permanente. Elles n’incluent pas: – les coûts liés à des mesures d’enquête, – les coûts de l’aide juridictionnelle. » Pour la Commission, les coûts liés au secrétariat des procureurs européens délégués devraient eux aussi être exclus des dépenses opérationnelles du Parquet européen ».
Il était donc important pour la présidence néerlandaise, soutenue par la commissaire Vera Jourova, que les États membres se mettent d’accord sur le contenu précis de ces dépenses opérationnelles pour savoir exactement ce que couvre le budget européen du parquet et les frais qui devront rester à la charge du budget des États membres.
Si les ministres ont montré que les États membres n’étaient pas encore en total accord sur ce que devaient couvrir les dépenses opérationnelles, il n’y a pas de réel désaccord majeur et un compromis devrait pouvoir être trouvé dans les prochains mois, sur ce point.
La Commission a insisté sur les dernières estimations issues du rapport de la Cour des comptes du 3 mars qui a montré que le manque à gagner TVA était d’environ 168 milliards d’euros et que le montant total de la fraude TVA en Europe avoisinait les 50 milliards d’euros. Le parquet européen est une nécessité pour permettre un recouvrement de ces montants et une réalimentation des budgets nationaux.
Pour les dépenses opérationnelles, la Commission estime qu’il faut un partage des dépenses entre le budget européen et les États membres. Le budget européen couvrirait alors les rémunérations du personnel (y compris le personnel travaillant pour le parquet central et une partie des coûts des procureurs délégués), ainsi que les coûts afférents au fonctionnement opérationnel de l’agence, les coûts de traduction, etc. Mais cela ne devrait pas couvrir les coûts des enquêtes engagées au niveau national pour le compte du parquet européen. Ces coûts doivent continuer à être supportés par les États.
Pour comprendre le raisonnement du Conseil, de la Commission et des États membres, il faut également s’intéresser à l’article 325 du TFUE. En effet, cet article, issu du chapitre 6 visant à lutter contre la fraude, prévoit dans ces deux premiers alinéas que «
- L’Union et les États membres combattent la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures prises conformément au présent article qui sont dissuasives et offrent une protection effective dans les États membres, ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l’Union.
- Les États membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union que celles qu’ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers. »
Les États membres ont donc une obligation de protéger les intérêts financiers de l’Union européenne, au même titre qu’ils protègent leurs intérêts financiers nationaux, ce pourquoi, même s’il faut veiller à leur indépendance, le Conseil, la Commission et certains États membres estiment que les missions des procureurs européens délégués ne doivent pas être à la charge que du budget européen et que la participation financière des États relève justement de leurs obligations issues de cet article du traité.
Il faut bien comprendre que, même si les procureurs européens délégués appartiennent à des États membres, dans le cadre de leurs missions pour le parquet européen, ils vont devoir agir en toute indépendance, ce pourquoi, d’autres États estiment que leurs missions doivent relever essentiellement du budget européen.
C’est notamment le cas de l’Allemagne qui considère que c’est au parquet européen d’assurer les coûts liés aux procureurs délégués, mais le ministre estime tout de même que les États doivent prendre part aux coûts des enquêtes. La Pologne semblait également assez ferme sur le fait que si l’on a voulu un parquet européen c’était pour réaliser des enquêtes transfrontalières, donc des enquêtes au coût plus élevés que les enquêtes nationales et cela devrait être pris en charge par le budget du parquet. La République Tchèque, Chypre, ainsi que l’Italie estiment également que si l’on veut se doter d’un parquet européen fort et indépendant, nous devons lui accorder une indépendance maximale par rapport aux budgets nationaux. La Roumanie estime que les États membres ne devraient avoir la charge que des coûts au niveau logistique.
Cependant, cette solution semble être véritablement minoritaire, et la plupart des États membres optent plutôt pour un compromis, mettant en œuvre à la fois le budget européen du parquet et le budget national des États. Il faudrait alors que les États membres prennent à leur charge les frais d’enquêtes des procureurs européens délégués et que, seulement à titre exceptionnel, lors de grandes enquêtes transfrontalières impliquant des frais exorbitants, l’on puisse puiser dans le budget du parquet européen et faire entrer ces dépenses dans les coûts opérationnels. C’est notamment la solution envisagée par la France, la Suède, l’Espagne (qui estime tout de même qu’il va falloir trouver un juste équilibre pour assurer l’indépendance des procureurs délégués), l’Autriche, la Finlande, le Portugal (qui estime que les dépenses extraordinaires doivent être à la charge du parquet, comme la traduction, l’interprétation, la prise de témoignage, le coût des déplacement de témoin, les frais de voyage, les frais encourus sur les biens saisis ou encore le transfert de données entre États membres), la Slovénie, la Lettonie, la Grèce, la Lituanie, Malte, la Slovaquie, le Luxembourg, la Croatie, la Bulgarie, ou encore l’Estonie.
Nous voyons donc que même si ces États ont parfois des revendications qui diffèrent quelque peu, c’est tout de même la solution qui semble ressortir de leurs interventions respectives. Si en vertu de l’article 325 TFUE les États doivent continuer à prendre à leur charge les frais d’enquête, les dépenses extraordinaires liées à ces enquêtes transfrontalières pourraient faire partie des dépenses opérationnelles de l’article 49.
Quant aux pays ne souhaitant pas prendre part au parquet européen grâce à un système d’opt out, via des protocoles, si le Danemark s’est montré très concis sur le fait qu’il ne participait pas à ce règlement, l’Irlande et le Royaume-Uni, qui n’y participent pas non plus, ont tout de même apporté leur soutien au Conseil en prévoyant que la protection des intérêts financiers de l’Union devait être aussi importante que la protection des intérêts financiers nationaux.
La Commission, représentée par Vera Jourova, a alors estimé qu’il restait du travail pour aboutir à un texte qui pourrait être adopté. Elle a cependant mis l’accent, après avoir écouté les interventions des différents ministres européens, sur le fait qu’il ne fallait pas non plus que le parquet européen se consacre trop à devoir fournir des justificatifs à l’Union pour qu’elle prenne, ou non, en charge certains coûts. Il faut réussir à trouver une feuille de route claire qui permette d’éviter de telles complications administratives. Le système est déjà complexe, et le but principal est de lutter contre la criminalité liée aux intérêts financiers de l’UE, il faut éviter de le compliquer davantage.
Le parquet européen serait une véritable avancée pour l’espace pénal européen en construction. Si les ambitions ont dû être revues à la baisse, le projet reste une base intéressante vers une meilleure coopération des États pour la protection des intérêts financiers de l’UE. Cela rejoint également les travaux autour de la Directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal et après ces années de négociations, le Conseil et la Commission, conscients du travail qu’il reste à terminer pour aboutir à un accord, semblent tout de même confiant pour que le parquet européen voit enfin le jour durant l’année 2016 !
Marie Brun
En savoir plus :
– Document du Conseil, 15 avril 2010, « Le parquet européen dans l’espace judiciaire européen » : http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8614-2010-INIT/fr/pdf
– Débat d’orientation du Conseil – Proposition de règlement portant création du parquet européen – 3 mars 2016 : http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6667-2016-INIT/fr/pdf
– Fiche de procédure du Parlement européen – Procédure d’approbation du règlement : http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2013/0255(APP)&l=fr
– VIDEO : Réunion du Conseil JAI du 11 mars 2016 : http://video.consilium.europa.eu/fr/webcast/9d29bacf-d4e3-4b1f-a147-6b00d0b6188b
– VIDEO : Conférence de presse du 11 mars 2016 : http://video.consilium.europa.eu/fr/webcast/6f99951d-1a58-4f88-8a04-868926f4ba8c
– Cour des comptes européenne – Rapport spécial n° 24/2015 : Lutte contre la fraude à la TVA intracommunautaire : des actions supplémentaires s’imposent : http://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=35308
– Fiche de procédure – Lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal : http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=fr&reference=2012/0193(COD)
– Articles précédents EU LOGOS concernant le parquet européen : http://europe-liberte-securite-justice.org/?s=parquet+europ%C3%A9en