Un gros effort de clarification a été mené, sera-t-il suffisant pour convaincre, rassembler ? Toutes les pièces du dossier ont été mises sur la table, pour preuve la bibliographie quasi exhaustive des propositions et de la législation en vigueur. Manifestement les auteurs savent où ils veulent aller en proposant une feuille de route claire (cf . le résumé des recommandations). Par le passé l’urgence l’a souvent emporté sur la recherche de la cohérence et du durable. L’enjeu est connu de tous : plus de 1% de la population du globe est composé de déplacés, de réfugiés et de demandeurs d’asile. En 2015 1,250 000 demandeurs d’asile le double par rapport à 2014, en 2016 la Commission prévoit 2 millions.

 Les meilleurs ont leur faiblesse : ici rien n’est dit sur l’information des opinions publiques, la dissipation des inquiétudes fantasmées et souvent instrumentalisées à des fins politiciennes. Rien n’est possible aussi longtemps que subsiste cet écart insupportable entre la réalité et la perception qu’en ont les populations. Les gouvernements ont peur de leur opinion et rien n’est fait pour y remédier. D’où des inhibitions paralysantes, des conduites erratiques et la multiplication des enquêtes, sondages n’y changeront rien : comment concilier le fait que Eurobaromètre nous indique que deux européens sur trois attendent de l’Union qu’elle en fasse plus l’immigration et les nombreuses études et sondages qui nous renseignent sur la perception désastreuse qu’en ont les populations. Eulogos en a citées plusieurs récemment. Dans « pour en savoir plus », vous trouverez celle faite par le Pew Research Center, un point de vue utile car venant d’outre-atlantique..

 Beaucoup est écrit sur « asile et immigration »par des think tanks, ONG, centres de recherche de toute nature, souvent de bonne qualité, leur diversité et leur nombre n’aident pas à une claire compréhension du phénomène par les acteurs. L’Institut Jacques Delors serait bien inspiré de prendre l’initiative de réunir les meilleurs pour provoquer un échange de points de vue devant déboucher sur une vaste synthèse qui ferait autorité en la matière.

 L’afflux massif de migrants a révélé les faiblesses existantes du régime d’asile européen commun (RAEC) et d’un de ses piliers, le système de Dublin. Bien qu’il existe des normes européennes communes, les choses se passent bien différemment en pratique. Les taux de reconnaissance divergents au sein des États membres encouragent les mouvements secondaires irréguliers des demandeurs d’asile. Un mécanisme de partage des responsabilités et des coûts entre les États membres fait également défaut.

Compte tenu de ces faiblesses et des profondes implications pour la sécurité et le fonctionnement de l’espace Schengen, l’Union européenne a lancé, au printemps 2016, un processus de réforme. Le policy paper vise à contribuer à ce processus en proposant la « meilleure »solution pour une révision globale du système de Dublin, qui comprend des mesures dans les domaines de la protection des frontières, de la sécurité intérieure et de la coopération extérieure.

La repose sur la conviction que l’afflux constant de migrants constitue un enjeu européen indi­visible appelant à une réponse collective. Cette réponse devrait être axée sur des normes communes et mettre en pratique de manière efficace les principes de solidarité et de partage des responsabilités.

Concrètement, cette proposition repose sur cinq grands piliers :

• Une harmonisation des normes de jure et de facto au travers d’un statut d’asile européen unique et d’une agence européenne pour l’asile autonome et renforcée.
• Un partage des responsabilités plus juste grâce à un mécanisme de relocalisation qui tienne compte aussi bien des préférences des États membres que de celles des réfugiés.
• Une protection complète des frontières extérieures de l’UE dans le cadre d’une protection européenne renforcée des frontières et des côtes et d’une coopération plus étroite dans le domaine de la sécurité inté­rieure, notamment au niveau de l’échange d’informations, de la lutte contre le terrorisme et de la coopéra­tion des services de renseignement.
• Un meilleur partage global des responsabilités par le biais d’une aide étendue aux pays d’origine et de transit, d’un programme de réinstallation élargi et de voies d’accès légales plus accessibles pour les migrants économiques.
• Une répartition de la charge financière efficace à l’aide d’un Fonds Schengen global comportant qua­tre programmes thématiques : Asile et Intégration ; Frontières extérieures ; Sécurité intérieure et Coopération extérieure.

Ces flux migratoires massifs ont mis le régime d’asile européen commun (RAEC) sous grande pression et ont remis en cause l’un de ses piliers, le système Dublin III. Ce système définit une série de critères pour l’attribution de la responsabilité concernant le traitement des demandes d’asile et la protection à un seul État membre. En pra­tique, la responsabilité a été très souvent attribuée au pays où la première entrée irrégulière a eu lieu. L’objectif original de ces critères était d’empêcher deux phénomènes : l’« asylum shopping » (de multiples demandes d’asile dans différents États membres afin d’obtenir les meilleures conditions) et les « réfugiés en orbite » (des trans­ferts en chaîne de réfugiés entre des États membres en l’absence d’une responsabilité claire).

Toutefois, l’afflux massif de migrants a révélé deux grandes failles dans la conception et la mise en oeuvre du système de Dublin :

Premièrement, le système n’est pas parvenu à supprimer les incitations à l’« asylum shopping ». L’objectif du RAEC est de garantir que toutes les demandes de protection sont traitées de la même façon en termes de procédure et de détermination du statut dans toute l’UE. En pratique, les procédures des États membres, les normes relatives à la détermination du statut et les conditions d’accueil varient grandement. Cette variation incite fortement les demandeurs d’asile à ignorer les règles de Dublin et à échapper à l’en­registrement dans l’État membre de première entrée afin de se rendre de façon irrégulière dans un État membre où les chances de bénéficier de l’asile ou de conditions plus favorables sont plus grandes.

• Deuxièmement, l’absence d’un mécanisme équitable de partage des responsabilités a incité les États membres à ne pas respecter les règles du RAEC. En 2015, certains pays en première ligne comme la Grèce, l’Italie ou la Croatie ne sont pas parvenus à enregistrer les migrants dans la base de données de l’UE de comparaison des empreintes digitales, Eurodac. Une grande partie des migrants non enregistrés se sont donc rendus de manière irrégulière dans d’autres États membres, ce qui a entraîné une répartition inéquitable de la responsabilité concernant le traitement des demandes d’asile, l’accueil et la protection à plus long terme. En 2015, deux-tiers de toutes les primo-demandes d’asile ont été effectuées dans quatre États membres : la Hongrie, la Suède, l’Autriche et l’Allemagne. Cette dernière a reçu à elle seule 35% de toutes les demandes.

L’UE a tenté de compenser les dysfonctionnements du système de Dublin par des mesures d’urgence telles que des fonds supplémentaires aux pays en première ligne, la création de centres de crise (« hotspots ») de l’UE pour soutenir la Grèce et l’Italie dans l’identification, l’enregistrement et la prise d’empreintes digitales des migrants, ainsi que la mise en place de deux mécanismes de relocalisation temporaires. Toutefois, notam­ment dans le dernier cas, la mise en oeuvre a traîné. En juin 2016, les États membres avaient à peine garanti 5 % des 160 000 lieux de relocalisation et seuls 2 005 migrants avaient été réellement relocalisés. A ce rythme, il faudra plus de 50 ans à l’UE pour mettre en oeuvre les mécanismes de relocalisation, par rapport aux deux ans prévus à l’origine.

Les dysfonctionnements du système de Dublin et la perception aiguë de menaces alimentée par une série d’attentats terroristes sur le sol européen mettent en péril l’ensemble du système Schengen. Plusieurs pays, dont l’Allemagne, l’Autriche, la Slovénie, la Hongrie, la Suède, la Norvège, le Danemark et la Belgique ont réta­bli temporairement des contrôles des frontières intérieures en 2015. Un rétablissement à long terme de ces contrôles aurait de grandes répercussions sur les plans économique, politique et social. Selon des études quan­titatives, les coûts économiques annuels d’un effondrement de l’espace Schengen pourraient atteindre 143 mil­liards EUR. Un sondage Eurobaromètre de novembre 2015 a révélé que les citoyens européens considéraient la libre circulation comme l’un des deux résultats les plus positifs de l’Union européenne, avec la paix entre les États membres. Le même sondage a indiqué que deux-tiers des citoyens européens étaient en faveur d’une politique européenne commune en matière de migration. Le fait de ne pas être à la hauteur de ces attentes sur le long terme pourrait véritablement menacer le projet européen.

1 Résumé des recommandations relatives à l’harmonisation des normes de jure et de facto

• Introduction d’une procédure d’asile unique
• Introduction d’un statut d’asile et de protection subsidiaire unique
• Introduction de documents d’identité communs en matière d’asile
• Libre circulation conditionnée après deux ans de résidence ininterrompue et légale
• Renforcement de l’Agence de l’Union européenne pour l’asile en vue de garantir la convergence et le respect des normes

2 Résumé des recommandations pour un partage des responsabilités plus équitable

• Attribution de la responsabilité pour le traitement des demandes d’asile selon les critères actuels de Dublin
• Soutien de l’UE aux pays en première ligne via un système de centres de crise et une AEA renforcés
• Relocalisation post-reconnaissance fondée sur une clé contraignante et deux phases :
• Une mise en correspondance des préférences entre les États membres et les migrants
• Une mise en correspondance résiduelle dans le cadre d’un système de loterie
• Incitations positives à la relocalisation pour les migrants et les États membres

Pour en savoir plus : principales sources d’information

       -. L’enquête américaine du Pew Research Center http://www.pewglobal.org/2016/07/11/europeans-fear-wave-of-refugees-will-mean-more-terrorism-fewer-jobs/

      -. En route vers Dublin IV (FR) http://www.institutdelors.eu/011-23479-Asile-et-refugies-en-route-vers-Dublin-IV.html

(EN) http://www.delorsinstitute.eu/011-23480-Asylum-and-refugees-towards-Dublin-IV.html