La notion d’état de droit peut se définir comme un système institutionnel, caractérisé d’abord par des normes juridiques hiérarchisées, un concept développé par le juriste autrichien Hans Kelsen. Ces normes ont une portée erga omnes, par conséquent tout individu et personne morale sont égaux devant ces premières.

L’état de droit se caractérise également par la séparation des pouvoirs, organisée par une Constitution, avec notamment l’indépendance du pouvoir judiciaire par rapport aux pouvoirs exécutif et législatif.

S’agissant de l’état de droit en Pologne, celui-ci a été mis en place il y a maintenant vingt cinq ans. C’est en 1989, date de la chute des régimes communistes en Europe, que la Constitution de l’époque affirmait « la République de Pologne est un état démocratique de droit qui réalise les principes de justice sociale. » Cependant, la concrétisation de l’état de droit dans ce pays n’a pas été sans difficultés. En effet, cette construction concernait plusieurs domaines tel que le droit, les institutions, les droits de l’Homme etc. Aujourd’hui, le concept d’état de droit est repris par la Constitution en vigueur, du 2 avril 1997, dans son article 2, qui reprend presque mot pour mot l’article 1^er de la Constitution de 1989.

Depuis fin octobre 2015, l’Etat polonais est dirigé par le président A. Duda et son parti Droit et Justice, conservateur et eurosceptique. C’est avec ce gouvernement que le principe du respect de l’état de droit en Pologne à été mis à mal, remettant en cause l’indépendance de la justice mais aussi les libertés individuelles.

Bien que la Pologne soit un Etat membre de l’UE, il convient de s’interroger, au vu de la situation dudit Etat, en quoi le respect de l’état de droit et des libertés fondamentales dans ce pays se voit être remis en cause.

L’indépendance de la justice polonaise compromise

La crise relative au Tribunal constitutionnel (TC), en Pologne, a commencé à la fin de l’année 2015. Dans l’ordre juridique polonais, le TC est la plus haute instance judiciaire du pays. C’est un organe constitutionnel, créé en 1982 et composé de quinze juges indépendants. Ce sont les articles 188 à 197 de la Constitution du 2 avril 1997 et la loi du 22 juillet 2016 qui régissent ses compétences et sa composition.

Toutefois, depuis que le parti conservateur Droit et Justice est au pouvoir en Pologne, le tribunal constitutionnel se trouve dans l’incapacité de contrôler la conformité des lois avec la Constitution. Pourtant, il s’agit bien d’une compétence du tribunal régit par l’article 188 de la Constitution polonaise.

Afin de comprendre la crise polonaise en matière d’état de droit et de justice, il convient de faire un bref rappel chronologique.

Le 8 octobre 2015, quelques jours avant les élections législatives à la Diète (chambre basse du Parlement polonais), l’assemblée sortante a désigné cinq personnes pour être nommées en tant que juges du TC. Parmi ces cinq personnes, trois étaient désignées pour occuper des sièges vacants pendant la législature qui se terminait, et deux pour occuper des futurs sièges vacants pour la législature suivante, celle-ci débutant le 12 novembre.

La législature suivante modifie, le 19 novembre, la loi relative au Tribunal constitutionnel en permettant d’annuler les désignations précédentes effectuées par l’assemblée précédente. Elle donne ainsi la possibilité de désigner cinq nouvelles personnes susceptibles d’exercer la fonction de juge au sein du TC. De ce fait, le 2 décembre, la nouvelle assemblée propose la nomination de cinq nouvelles personnes pour occuper les sièges vacants du TC.

Le TC a été appelé à statuer sur ces décisions des deux assemblées. Le 3 décembre 2015, il rend une décision de justice considérant que l’assemblée précédente pouvait désigner trois personnes pour occuper les sièges du TC devenus vacants durant de l’assemblée en cours. Cependant, le tribunal estime qu’elle ne pouvait pas en désigner pour les sièges vacants de l’assemblée suivante.

Le 9 décembre, le tribunal rend une seconde décision estimant que la nouvelle assemblée ne pouvait pas annuler les désignations relatives aux sièges vacants réalisée par la législature précédente. Cependant, cette première était en droit de désigner deux personnes dont le mandat commençait à la nouvelle législature.

Malgré ces décisions de justice, celles-ci n’ont pas été respectées puisque le président de la Pologne a investi les cinq personnes désignés par la nouvelle assemblée. Or, il convient de noter que les décisions de justice du Tribunal sont « obligatoires erga omnes et définitives » selon l’article 190§1 de la Constitution polonaise. Il en est de même d’une décision de justice rendue le 8 mars 2016 déclarant inconstitutionnelle la réforme de la loi relative au TC.

Par ailleurs, le fait que la Diète, dont les actes sont soumis au contrôle du TC, puisse élire les juges du TC nous amène au constat suivant : la Diète est en quelque sorte juge et partie. Il faut donc faire attention à l’objectivité. En effet, il est critiquable que la Diète puisse désigner les futurs juges du TC, qui les jugeront par la suite.

Par ailleurs, un ancien président du TC, A. ZOLL, estime que la loi entraînerait sa « paralysie complète ». Il ajoute que « le pouvoir législatif se dégage du contrôle qu’exerce sur lui le pouvoir judiciaire, donc on peut parler de la fin de l’Etat de droit démocratique ». C’est ce qui a conduit l’Union européenne à réagir.

Le déclenchement justifié par la Commission, du mécanisme européen relatif au respect de l’état de droit

La Pologne a adhéré à l’UE en 2004. Il convient de rappeler que pour ce faire, l’Etat candidat doit remplir certains critères, appelés les critères de Copenhague. Ils consistent en le respect de la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection ainsi que l’existence d’institutions stables. Le Traité sur l’Union européenne (TUE) définit les conditions, en son article 49 et les principes, régis par l’article 6 du TUE, que les Etats candidats doivent respecter.

Aujourd’hui, l’état de droit en Pologne est un concept qui est remis en cause. Or, c’est est un des piliers fondateurs de l’Union européenne, en vertu de l’article 2 du TUE. C’est pourquoi, la Commission européenne, en tant que gardienne des traités, et les autres institutions se doivent de réagir afin de garantir le respect de ces valeurs fondamentales. Par conséquent, en janvier 2016, la procédure de sauvegarde de l’état de droit a été lancée en Pologne. C’est un cadre qui a été introduit le 11 mars 2014. Il comprend trois étapes que sont : l’évaluation de la Commission européenne, la recommandation et le suivi de cette recommandation.

Après l’engagement d’un dialogue en janvier 2016 sur la question de l’état de droit, la Commission européenne souligne l’existence de sérieuses préoccupations en Pologne. C’est pourquoi, elle a d’abord adopté un avis sur l’état de droit en Pologne le 1^er juin 2016 en y exposant son évaluation sur la situation du pays. Dans cet avis elle émet trois préoccupations relatifs à :

• « la nomination des juges du Tribunal constitutionnelet l’exécution des arrêts rendus par ce dernier les 3 et 9 décembre 2015 sur ces questions;
• la loi du 22 décembre 2015 modifiant la loi sur le Tribunal constitutionnel, l’arrêt du Tribunal constitutionnel du 9 mars 2016 relatif à cette loi et le respect des arrêts rendus par le Tribunal constitutionnel depuis le 9 mars 2016;
• l’effectivité du contrôle constitutionnel des nouvelles lois qui ont été adoptées et promulguées en 2016»

Le 22 juillet 2016, le Parlement polonais adopte une nouvelle loi relative au TC. A la suite de son examen, la Commission européenne conclue à la persistance de certaines préoccupations déjà relevées, bien que cette dernière loi apporte quelques améliorations quant à la question relative à l’état de droit. En effet, les préoccupations qui subsistent concernent la nomination des juges du Tribunal constitutionnel, l’absence de publication et la non-exécution des décisions rendues par ledit Tribunal.

Par conséquent, le 27 juillet la Commission européenne a adopté une recommandation dans laquelle elle émet plusieurs mesures adressées aux autorités polonaises afin d’exposer la marche à suivre pour dissiper ses préoccupations sur le fonctionnement du TC. Les mesures leur recommandent :

• « d’observer et d’exécuter intégralement les décisions du Tribunal constitutionnel des 3 et 9 décembre 2015, qui exigent que les trois juges légalement désignés en octobre 2015 par l’assemblée précédente puissent prendre leurs fonctions de juge au Tribunal constitutionnel et que les trois juges nommés par la nouvelle assemblée sans base juridique valable n’occupent pas le poste de juge sans avoir été valablement désignés; 

• de publier et d’exécuter intégralement la décision rendue par le Tribunal constitutionnel le 9 mars 2016, ainsi que toutes ses décisions ultérieures, et de veiller à ce que la publication des décisions futures soit automatique et ne dépende pas d’une quelconque action des pouvoirs exécutif ou législatif; 

• de veiller à ce que toute réforme de la loi relative au Tribunal constitutionnel soit conforme aux décisions de cette juridiction, y compris ses décisions des 3 et 9 décembre 2015 et du 9 mars 2016, et tienne pleinement compte de l’avis de la Commission de Venise; de veiller à ce que le Tribunal constitutionnel puisse remplir de manière effective sa mission de garant de la Constitution sans que celle-ci se trouve compromise par de nouvelles exigences, que ce soit isolément ou en raison de leur effet combiné; 

• de veiller à ce que le Tribunal constitutionnel puisse examiner la compatibilité de la nouvelle loi relative au Tribunal constitutionnel adoptée le 22 juillet 2016 avant son entrée en vigueur, et publie et exécute pleinement la décision du Tribunal sur ce point;»

Malgré cette recommandation, le 30 juillet 2016, le président A. DUDA promulgue cette loi adopté par la Diète le 22 juillet 2016. Pour la Commission européenne, il existe une menace systémique envers l’état de droit en Pologne encore aujourd’hui. Effectivement, le fait que le Tribunal constitutionnel ne puisse pas assurer pleinement un contrôle constitutionnel effectif, nuit à son intégrité, à sa stabilité et à son bon fonctionnement. Or, l’efficacité du système judiciaire constitutionnel représente un élément clé de l’état de droit.

La poursuite du maintien des pressions par Bruxelles sur Varsovie

 Concrètement, la situation en Pologne aujourd’hui, ne s’améliore pas s’agissant de l’état de droit, malgré plusieurs avertissements des institutions européennes. Effectivement, le 11 août 2016, le gouvernement polonais n’a pas reconnu une décision de justice du TC, remettant en cause certaines des dispositions de la réforme du 22 juillet 2016. Pourtant, récemment, le PE suite à un débat sur l’état de droit en Pologne, a publié une résolution le 14 septembre 2016 en la matière. Celle-ci affirme que « la paralysie du Tribunal constitutionnel et le refus du gouvernement polonais de publier tous ses jugements met en danger la démocratie, les droits fondamentaux et l’état de droit en Pologne », des valeurs communes à l’UE.

La Pologne a un délai de trois mois, depuis l’adoption de la recommandation par la Commission, c’est-à-dire le 27 juillet 2016, pour s’y conformer. Dans le cas contraire, l’article 7 du TUE pourrait être enclenché.

En quoi consiste cet article ?

Il prévoit une procédure visant à assurer le respect des valeurs de l’UE, dont l’état de droit, par les Etats membres. Pour ce faire, l’article 7 du TUE établit deux possibilités. D’une part, il permet de déclencher un mécanisme de prévention s’il existe un « risque clair de violation grave des valeurs [de l’Union] ». C’est le cas actuellement avec la Pologne. Dans le cas où cet Etat ne suivrait pas les recommandations, il est possible d’autre part d’enclencher le mécanisme de sanction s’il existe « une violation grave et persistante » des valeurs communes de l’UE. Cela peut engendrer des sanctions comme la suspension du vote, en l’espèce de la Pologne, au sein du Conseil. Toutefois, la concrétisation de cette sanction serait difficile à obtenir puisqu’il faut l’unanimité des Etats membres.

Cet article n’a encore jamais été utilisé, et Bruxelles fait tout pour éviter cela, à travers plusieurs avertissements adressées à la Pologne.

Pour conclure, il convient de rappeler  qu’en septembre 2016, F. TIMMERMANS, premier vice-président de la Commission européenne, a considéré que « la dispute » entre Bruxelles et la Pologne relative à la composition et au respect des arrêts du TC polonais n’était pas, « à ce stade résolue ». En effet, bien qu’il y ait eu avis, recommandation et résolutions, aucunes mesures concrètes de la part de la Pologne ne semblent encore à l’heure actuelle avoir été mise en œuvre sur la question du TC polonais. C’est pourquoi le 3 octobre 2016, la commission LIBE a adopté le projet de rapport de l’eurodéputé S. IN’T VELD (ADLE, néerlandaise) proposant le suivi annuel des Etats membres du respect de la démocratie, l’état de droit et des droits fondamentaux.

Kristell PRIGENT

Sources :

Traités européens :

• Traité sur l’Union européenne
• Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Textes polonais :

• Constitution de la Pologne du 2 avril 1997. URL : http://mjp.univ-perp.fr/constit/pl1997.htm.
• WYRZYKOWSKI, Présentation du Tribunal constitutionnel Polonais, Cahiers du Conseil constitutionnel n°3 (Dossier : Pologne), novembre 1997. URL : http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/nouveaux-cahiers-du-conseil/cahier-n-3/presentation-du-tribunal-constitutionnel-polonais.52855.html.

Articles :

• Ewa Tartakowsky, « La Pologne, de mal en PiS »,La Vie des idées , 18 mai 2016. ISSN : 2105-3030. URL : http://www.laviedesidees.fr/La-Pologne-de-mal-en-PiS.html
• Ewa Dwernicki, « L’Europe inégalitaire face au droit à l’avortement», 14 avril 2016: http://fr.euronews.com/2016/04/14/l-europe-inegalitaire-face-au-droit-a-l-avortement

Documents européens :

• Résolution du Parlement européen sur les récentes évolutions en Pologne et leurs conséquences sur les droits fondamentaux inscrits dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, Strasbourg, 14 septembre 2016 (2016/2774(RSP)). URL : http://www.laviedesidees.fr/La-Pologne-de-mal-en-PiS.html.
• Recommandation de la Commission concernant l’état de droit en Pologne, Bruxelles, 27 juillet 2016, C(2016) 5703 final. URL : http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/recommendation-rule-of-law-poland-20160727_fr.pdf.
• Communiqué de presse, Etat de droit : la Commission adresse une recommandation à la Pologne, Bruxelles, le 27 juillet 2016. URL : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2643_fr.htm.
• Fiche d’information, Commission européenne, Recommandation concernant l’état de droit en Pologne : questions et réponses, Bruxelles, le 7 juillet. URL :  http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/recommendation-rule-of-law-poland-20160727_fr.pdf.
• Communiqué de presse, La Commission adopte un avis sur la situation de l’état de droit en Pologne, Bruxelles, 1^er juin 2016. URL : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2015_fr.htm.

Sites européens :

• Europaforum : http://www.europaforum.public.lu/fr/actualites/2016/09/pe-pologne-etat-de-droit/index.html.
• Agence Europe, Pologne : les députés appuient la Commission dans sa démarche visant au respect de l’Etat de droit, Bulletin quotidien Europe n°11623, 14 septembre 2016.