Le présent article rend compte des débats de la commission LIBE le 12 octobre 2016 tenue au Parlement Européen, intitulée « Schengen Cooperation : Present and Future ». Depuis plusieurs mois, l’espace Schengen est mis à mal par la réintroduction des contrôles aux frontières de plusieurs États de l’espace Schengen.
• Pourquoi l’espace Schengen est-il aussi important ?
Les membres de la commission LIBE ont unanimement rappelé les avantages et l’importance de l’espace Schengen, ainsi que son caractère symbolique pour l’Union Européenne (UE). La libre circulation des personnes est un des droits fondamentaux garanti par les traités européens. Il permet à chacun d’eux de voyager, travailler et résider au sein de cet espace. Depuis 1985, cet espace Schengen s’est progressivement agrandi pour inclure aujourd’hui la plupart des États membres de l’UE et certains pays frontaliers. Schengen offre cette liberté en permettant aux citoyens de traverser les frontières intérieures sans y subir de contrôles. Cela garantit donc la libre circulation à plus de 400 millions de citoyens européens, ainsi qu’à de nombreux ressortissants de pays tiers, touristes ou autres personnes présentes légalement sur le territoire de l’UE. L’espace Schengen inclus tous les États membres de l’UE hormis le Royaume-Uni, l’Irlande, la Bulgarie, la Croatie, la Roumanie et Chypre. Figurant également dans cet espace la Norvège, l’Islande, la Suisse et le Liechtenstein.
Le système Schengen est un des succès les plus probants de l’UE. En effet, D. Avramopoulos, commissaire européen aux migrations et affaires intérieures, a rappelé lors de la conférence que Schengen était un des succès les plus tangibles de l’intégration européenne. C’est un symbole du sentiment d’appartenance des citoyens européens à l’UE d’une part et un symbole de confiance entre les États membres d’autre part, d’où l’importance de le conserver.
• Les problèmes rencontrés par Schengen : réintroduction des contrôles aux frontières intérieures de certains États Membres
Malgré son importance, et a été mis à mal par la crise migratoire que connaît l’UE depuis 2015. Aujourd’hui, certains États n’ont tout simplement plus la capacité d’accueillir de nouveaux migrants et réfugiés. Par conséquent, les pays membres s’inquiètent des conséquences des « mouvements secondaires irréguliers » et sont tentés à un repli sur les frontières nationales.
En cas de menaces sérieuses à l’ordre public ou à la sécurité intérieure, le Code des frontières de Schengen permet aux États membres de réintroduire temporairement les contrôles aux frontières intérieures pour, en principe, une période limitée de trente jours. Cette réintroduction doit respecter le principe de proportionnalité et ne doit être utilisée que comme une mesure exceptionnelle de dernier recours. La Commission européenne peut émettre un avis sur la nécessité de la mesure et sa proportionnalité, mais ne peut cependant pas poser son veto à une telle décision si elle est prise par un État membre. Si les contrôles sont réintroduits, les autres pays de l’espace Schengen ainsi que le Parlement européen et la Commission devraient être informés.
À la suite de la crise migratoire et des attaques terroristes qu’ont subit certains États membres, plusieurs de ces derniers ont réintroduit temporairement les contrôles à leurs frontières. En cas d’événements organisés tel que les événements sportifs, les articles 25 et 26 du Code des frontières de Schengen autorisent le rétablissement des contrôles pour une durée de trente jours, ou plus suivant la durée de la menace qui ne doit pas dépasser six mois. A titre d’illustration, la France a notamment rétablit les contrôles aux frontières lors de l’instauration de l’état d’urgence suite aux attentats terroristes de Paris et de Nice, ainsi que des événements tel que la COP 21. La Pologne a également réintroduit le contrôle aux frontières lors du Sommet de l’OTAN et des Journées Mondiales de la Jeunesse.
L’article 29 du code des frontières de Schengen autorise également le rétablissement des contrôles aux frontières lorsque le fonctionnement global de cet espace est mis en péril en raison de graves insuffisances liées au contrôle des frontières extérieures. Dans la mesure où ces circonstances constituent une grave menace à l’ordre public, le Conseil sur proposition de la Commission, recommande qu’un ou plusieurs États membres décident de réintroduire le contrôle aux frontières. Sous l’égide de cet article, cinq Etats membres de Schengen ont réintroduit les contrôles depuis six mois :
o L’Allemagne du 12 mai au 12 novembre 2016 à la frontière terrestre avec l’Autriche
o L’Autriche du 16 mai au 12 novembre 2016 à la frontière terrestre avec la Slovénie et la Hongrie
o Le Danemark du 1 juin au 12 novembre 2016 entre les ports danois avec des liaisons en ferry vers l’Allemagne et la frontière terrestre dano-allemande
o La Suède du 8 juin au 11 novembre 2016 entre les ports suédois dans les régions du Sud et de l’Ouest et le pont Öresund
o La Norvège du 10 juin au 11 novembre 2016 entre les ports norvégiens desservant le Danemark, l’Allemagne et la Suède.
Cette réaction du repli national de certains pays membres s’est développée au détriment d’une solution collective, nécessaire à la résolution d’un problème européen.
La réunion relative à Schengen avait pour but principal de traiter du renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l’Union afin de conserver l’espace Schengen, sans pour autant que l’UE ne devienne une « Europe forteresse » par son repli sur elle-même. D’après la commission LIBE, l’espace Schengen ne peut pas exister et perdurer sans un véritable contrôle des frontières extérieures de l’UE. Cependant, la fermeture de ces dernières n’implique aucunement celle des frontières intérieures de l’UE. Le contrôle systématique de l’identité des ressortissants européens ou de pays tiers aux frontières extérieures de l’UE est nécessaire pour une sécurité intérieure européenne.
• L’instauration d’un nouveau corps de garde côtes et de garde frontières de l’UE
La crise migratoire a donc été révélateur des lacunes européennes en matière de gestion des frontières extérieures, exposant ainsi les limites de Frontex et la nécessité d’y remédier. C’est pourquoi, en décembre 2015 et dans le cadre de l’agenda européen en matière de migration, la Commission européenne a émis une proposition de création d’une agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes. Le 6 juillet 2016, le règlement établissant un nouveau corps de garde frontières et de garde côtes a été voté par le Parlement européen. Ce nouveau corps, faisant toujours partie de Frontex, est entré en fonction le 6 octobre 2016. Sa règlementation a été célébrée à la frontière entre la Bulgarie et la Turquie.
Crée à la fin de l’année 2004, Frontex est l’agence européenne pour la gestion des frontières extérieures de l’Union européenne. Comme son nom l’indique, cette agence a pour mission de contrôler et de gérer les frontières extérieures de l’UE et donc de l’espace Schengen. Au vu de la création de ce nouveau corps de garde frontières et de garde côtes, il convient de s’interroger sur son efficacité par rapport à « l’ancien Frontex ». Autrement dit, quels sont les points sur lesquels l’UE a voulu apporter des améliorations et pourquoi ?
Avant l’instauration du nouveau corps de gardes frontières et de gardes côtes, plusieurs lacunes de Frontex ont pu être mises en avant. Tout d’abord, l’agence ne disposait pas de son propre personnel opérationnel et était tributaire des contributions des États membres. Cela soulignait sa dépendance vis-à-vis de ces derniers. En effet, elle ne pouvait pas mener des opérations de retour ou encore gérer les frontières sans avoir été sollicitée préalablement par le pays membre concerné.
Avec l’instauration du nouveau corps, ses compétences se voient élargies et un plus gros budget lui a été attribué. Effectivement, seront mis à disposition de l’agence €330 millions en 2017 contre 100 millions en 2015. D’ici 2020, le budget devrait atteindre €320 millions. Avec un budget plus conséquent, une réserve de 1500 gardes frontières et de gardes côtes mobilisables rapidement sera mise en place afin de faire face, de manière indépendante, aux afflux migratoire.
Grâce à l’indépendance de l’agence, son fonctionnement ne repose plus essentiellement sur la coopération des États membres. Auparavant, le manque de coopération entre ceux-ci avait fait l’objet de nombreuses critiques par les institutions européennes. Toutefois, cela ne signifie pas que les États puissent agir sur le plan national seulement. La nouvelle agence partagera ses données avec les pays de l’Union ainsi qu’avec Europol, entrainant donc une coopération entre tous ces acteurs ; cela dans le but de prévenir les menaces terroristes. Ainsi, le nouveau corps se voit attribuer une certaine responsabilité vis-à-vis des citoyens européens au vu de cette indépendance.
L’indépendance de l’agence permettra également de réaliser des « études de vulnérabilité », de manière objective, afin d’évaluer la capacité de réaction des Etats membres face aux menaces et pressions aux frontières extérieures. Pour ce faire, des agents de liaison seront envoyés dans les Etats membres, dont les frontières sont exposées à des risques. Dans le cas d’une insuffisance de la part des Etats membres, l’agence pourra exiger que ceux-ci adoptent des mesures correctives. En cas d’urgence, celle-ci pourra intervenir directement sur le terrain sans avoir l’approbation de l’Etat en question.
Autre avantage du nouveau corps est qu’il pourra travailler avec les pays tiers. En effet, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et de la « crise migratoire », l’action extérieure de l’UE se doit d’être coordonnée et équilibrée. Effectivement, certains pays comme la Turquie, ou les pays Balkans sont considérés comme des pays partenaires dans la gestion de ces crises au regard de leur rôle en la matière. Par conséquent, il est important de travailler de manière solidaire afin de prévenir les éventuels problèmes relatifs au terrorisme ou à la migration.
Le lancement du nouveau corps de gardes côtes et gardes frontières est un moment décisif pour le présent et le futur de l’espace Schengen. Le Premier Ministre bulgare B. Borisov, hôte de l’événement à la frontière avec la Turquie, a déclaré que l’Europe n’est certainement pas devenue une forteresse, mais « une cour avec une clôture brisée » que les nouvelles patrouilles tenteraient de réparer. L’agence est le fruit d’un effort conjoint du Conseil de l’Europe et du Parlement européen durant ces dix derniers mois. Le commissaire D. Avramopoulos explique qu’un retour au fonctionnement normal de Schengen ainsi que la disparition des contrôles aux frontières intérieures demeurent des priorités pour le Parlement européen et la Commission européenne. Dans son discours sur l’état de l’Union, M. Juncker a annoncé que le nouveau corps devrait être totalement opérationnel dans trois mois. En plus de ce nouveau corps, l’accord UE-Turquie ainsi que le système de relocalisation de la Grèce et de l’Italie devrait réduire le nombre d’arrivées et permettre un retour à la normale de Schengen.
Le Commissaire D. Avramopoulos a également relevé qu’en plus du développement d’accords, il était important d’améliorer la dimension sécuritaire et notamment l’échange d’informations et la coopération des forces de l’ordre. Par ailleurs, renforcer la gestion des frontières extérieures serait aussi un moyen de ne pas changer le système de visas de Schengen. L’instauration du nouveau corps de garde côtes et garde frontières manifeste la forte volonté de l’UE de ne pas participer à la construction de murs ; construction demandée par certains Etats membres. La Commission s’est vigoureusement opposée à ces demandes.
• Le prix de non-Schengen
Lors de la réunion, les résultats de l’étude « Cost of non-Schengen : Civil Liberties, Justice and Home Affairs », demandée par le Parlement européen en réponse à la décision de certains pays membres de réintroduire les contrôles aux frontières intérieures ont été présentés.
Cette étude axée particulièrement sur les libertés civiles, la justice et les affaires intérieures, identifie les coûts de la réintroduction (temporaire) des contrôles aux frontières entre les États membres de l’espace Schengen. L’étude analyse les coûts économiques, sociaux et politiques potentiels qu’auraient l’arrêt de l’espace Schengen et le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures sur le marché unique. Cette étude a été réalisée au cours d’entretiens avec des décideurs politiques clefs et des agences européennes, et avait pour but de tester la résilience du système Schengen aux crises.
Le rapport conclu que l’esprit de Schengen n’est plus respecté par les Etats membres, notamment sur deux points. Le rapport souligne d’abord que l’article 29 du Code des frontières de Schengen, permettant la réintroduction des contrôles aux frontières en cas de circonstances exceptionnelles est utilisé abusivement et pour les mauvaises raisons. Alors que l’article 29 ne devrait être qu’un « dernier recours », le rapport conclut que son utilisation repose sur la crainte de mouvements secondaires des migrants et refugiés plutôt que sur de réels mouvements secondaires. Le rapport conclut ensuite que la réintroduction des contrôles aux frontières en vertu de l’article 29 a abouti à une confusion entre migrants dit illégaux et demandeurs d’asile. Le rapport rappelle que la Commission doit être gardienne des traités européens et préconise le développement d’évaluations sur les contrôles aux frontières intérieures avec une attention toute particulière sur le respect des droits fondamentaux.
Enfin, l’étude a estimé qu’une suspension de deux ans du système Schengen dans chaque Etats membres pourrait varier entre 0,05 et 20 milliards d’euros en coûts ponctuels et entre 2 et 4 milliards d’euros de coûts d’exploitation annuels. Cela représente environ 0,02% et 0,03% du PIB de l’espace Schengen. Ces estimations économiques tiennent compte des coûts potentiels de reconstruction physique des frontières entre les États Schengen ; des coûts administratifs directs liés à la gestion des frontières réintroduites et des coûts indirects découlant des perturbations liées au commerce et aux déplacements.
L’analyse s’est également intéressée aux préjudices de l’abandon de Schengen sur la croissance et l’emploi. En effet, au delà de l’immigration, l’arrêt de Schengen aurait un impact sociétal important. L’abolition des contrôles aux frontières avec l’instauration de Schengen n’avait pas conduit à l’augmentation de la criminalité ou de la perception d’insécurité parmi les citoyens de l’UE. Au contraire, la confiance des citoyens les uns envers les autres et envers les institutions publiques a augmenté avec Schengen. Il est important de noter que l’abolition des contrôles aux frontières a également été accompagnée de mesures visant à faciliter la coopération policière et judiciaire transfrontalière. Finalement, la confiance de l’opinion envers l’UE semble avoir été sapée non pas par l’existence de l’espace Schengen, mais plutôt par l’incapacité de l’UE à remédier à la crise des réfugiés. Les retombées sociétales de cette coopération pourraient être annulées par un retour à des contrôles frontaliers permanents.
Concernant les demandeurs d’asile, un mécanisme d’évaluation séparé pour les contrôles de police aux frontières devrait être adopté, ainsi que l’obtention de système permettant l’accès aux informations pour le Parlement européen.
Le rapport recommande le développement d’actions concrètes au niveau européen afin de rétablir l’espace Schengen et de favoriser la solidarité et la coopération entre les États membres. En effet, le travail de ces derniers devrait être soutenu par les agences européennes, telles que l’agence de garde côtes et garde frontières, Europol et le Bureau européen d’appui en matière d’asile. Enfin, le rapport demande que la société civile joue un rôle de rapporteur indépendant afin que la législation européenne s’adapte au mieux aux réalités du terrain. Le rapport a finalement conclu qu’un renforcement des contrôles aux frontières extérieures pourrait être plus efficace et renforcer Schengen, mais cela ne doit pas se développer à l’encontre des droits fondamentaux.
• Instruments en développement
Durant la réunion relative à Schengen, il a été question de quelques instruments existants ou en développement en matière de migration.
Afin de garantir la sécurité de l’espace Schengen, il a été mis en place un système d’informations permettant aux autorités nationales, responsable des contrôles aux frontières, d’avoir des informations relatives aux personnes entrant et sortant de cet espace. Il s’agit du système d’information Schengen (SIS). Par la suite, il a été remplacé par le SIS II de seconde génération avec des fonctionnalités améliorées. Il se compose « d’un système central (le «SIS II central»), d’un système national (le «N. SIS II») dans chaque État membre (les systèmes de données nationaux, qui seront reliés au SIS II central, d’une infrastructure de communication entre le système central et les systèmes nationaux, fournissant un réseau virtuel crypté consacré aux données du SIS II et à l’échange de données entre les instances chargées de l’échange de toutes les informations supplémentaires. »
Lors de la conférence, les eurodéputés ont relevé que les Etats membres pourraient s’en servir plus. Or, aujourd’hui il y a un usage inégal de la part des Etats. La Commission européenne explique cela par le fait que la base juridique n’a pas changé mais a évolué. En effet, l’UE s’oriente vers une meilleure application des décisions de retour, l’amélioration de l’accès d’Europol au système SIS (accès plus tôt). Enfin, l’UE s’interroge sur la façon dont ce système pourrait trouver les personnes par empreinte digitale, sans pour autant savoir de qui il s’agit, au préalable.
Il a également été question du système d’information sur les visas (VIS) qui est un système d’échange de données relatif aux visas entre les États de l’espace Schengen. Ce système permet, entre autre, un renforcement de la sécurité aux frontières extérieures. En effet, il y a un échange de données relatif aux demandes de visas entre les Etats de l’espace Schengen. Par ailleurs, ce système permet de simplifier les procédures de demandes de visas et par conséquent faciliter les contrôles aux frontières extérieures.
Enfin, les eurodéputés ont discuté de la création d’un ESTA européen qui est une initiative franco-allemande, basée sur le système existant aux Etats Unis, en Australie ou encore au Canada. C’est un système qui s’appliquerait pour les ressortissants des pays tiers non soumis aux obligations de visas, tels que les américains et souhaitant se rendre dans l’UE.
La proposition d’un ESTA européen est une réaction aux menaces terroristes. En effet, plusieurs dispositifs de sécurité peuvent être conjugués aux mécanismes européens de lutte contre le terrorisme. Il s’agit par exemple du projet pilote ADEP qui est une sorte de « central de risque » entre 6 pays membres, et permettrait l’échange ainsi que la transmission automatique des antécédents judiciaires entre ces pays ». Instaurer un tel système permettrait un renforcement du contrôle aux frontières de l’UE d’une part et également d’autre part « d’assurer que personne ne reste illégalement sur le territoire » souligne N. BERTAUD, porte parole de la Commission européenne sur les affaires intérieures.
L’Union européenne a prolongé vendredi 11 novembre pour une durée de trois mois les contrôles aux frontières en Allemagne, en Autriche, au Danemark et en Suède et Norvège. Soutenu par le Danemark et l’Allemagne, le prolongement des contrôles aux frontières intérieures avait été proposé le mois dernier par la Commission européenne, a été approuvé par le Conseil européen. Le Conseil européen a notamment précisé: « Notre objectif ultime est de revenir à Schengen dès que possible. Même si nous n’en sommes pas encore là, la situation s’améliore. La prolongation ne s’étendra donc que pour trois mois seulement« .
Dans le même sens, le commissaire D. Avramopoulos a réitéré le besoin d’un retour à Schengen de façon durable et crédible. Il a en plus, souligné que les contrôles aux frontières au sein de l’Union devaient être limités, encadrés et proportionnés compte tenu de la sécurité publique. L’afflux de réfugiés et de migrants a donc mis en lumière les lacunes de la politique migratoire et du système Schengen. Cela rappelle également que Schengen n’est pas un acquis et nécessite un renforcement des politiques de gestion des frontières, ainsi qu’une plus grande confiance entre les Etats membres et les citoyens européens.
Le nouveau corps des gardes frontières et garde côtes, soutenu par tous les Etats membres et adopté rapidement, est cependant une preuve de l’habilité de l’UE à coopérer. Le règlement est en effet une des rares manifestations de consensus européen sur la migration qui prouve que l’Union Européenne est encore capable de coopération, coordination et d’efficacité.
Kim Chardon
Kristell Prigent
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