A l’heure du nationalisme croissant et des crises existentielles d’intégration européenne, il paraît primordial de se pencher sur la question de l’avenir de nos démocraties.
Loin des discours de fondations et des années de gloire de l’UE, Jean-Claude Juncker ne mâche pas ces mots à propos de la situation actuelle : « Je vous disais qu’il n’y avait pas assez d’Europe dans cette Union. Et pas assez d’Union dans cette Union ». (Discours annuel sur l’Etat de l’Union du 14 septembre 2016)
Si l’article 2 du traité de l’UE, avait permis la création de racines solides à une construction démocratique, ces valeurs alors tellement ancrées dans les mœurs à l’époque, semblent s’éroder peu à peu aujourd’hui. C’est donc dans cette optique que l’eurodéputée du groupe de l’Alliance des Libéraux et des Démocrates pour l’Europe (ALDE) Sophie In’t Veld a voulu réagir en proposant au Parlement la création d’un mécanisme contraignant afin de soumettre les démocraties à un « examen ». Ce dernier intitulé « création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux » pose ces préceptes sur un contrôle annuel qui décèlerait les manquements des Etats membres. Cet examen se baserait sur différents critères tels que : la séparation des pouvoirs, la liberté d’expression, la liberté des médias, l’égalité face à la loi, la non-discrimination, la transparence et la responsabilité, l’absence de corruption, …
Remise en contexte de l’émergence du mécanisme
Bien que la résolution ait finalement été adoptée au Parlement le 25 octobre 2016 avec une écrasante majorité de 405 voix pour et 171 contre (39 abstentions), le débat ne date pas d’hier. En effet, ce projet final qui a été possible grâce à l’eurodéputée Sophie In’t Veld fut longuement débattu, remanié mais aussi souvent oublié. En 1997, la fameuse résolution « option nucléaire », fut imaginée par le traité d’Amsterdam afin de prévenir et dans les cas extrêmes de sanctionner les pays coupables de manquement à l’Etat de droit. Cette option nucléaire n’est évidemment pas celle que nous connaissons aujourd’hui qui a bien évoluée depuis 1997. Elle fut par la suite remodifiée par le traité de Nice, en 2001, afin d’y ajouter une close préventive dans le cas où il existerait un risque clair de manquement. Grâce à cela, il était possible de faire un « recours au manquement » auprès de la Cour de justice de l’Union européenne. C’était l’unique outil de la Commission européenne pour agir face aux pays qui ont failli aux obligations énoncées dans les traités. Cependant, ce dernier avait une portée relativement limitée étant donné qu’il ne pouvait qu’engager une action contre un pays auprès de la Cour de Justice. Avec la refonte du traité de l’Union Européenne de 1992, par le traité de Lisbonne en 2009, l’article 7 du traité sur l’Union européenne (TUE) voit le jour et pose les préceptes suivant : « lorsque la constatation visée au paragraphe 2 a été faite (violation grave et persistante), le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains des droits découlant de l’application des traités à l’Etat membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet Etat membre au sein du Conseil. Ce faisant, le Conseil tient compte des conséquences éventuelles d’une telle suspension sur les droits et obligations des personnes physiques et morales. ». C’est donc la naissance de « l’Option nucléaire » telle qu’on la connaît aujourd’hui. On peut désormais agir face à un Etat récalcitrant en faisant appel au Conseil.
Par la suite, la Commission européenne a tenté de créer une sorte de mécanisme de contrôle en 2014 afin de contrer les manquements à l’Etat de droit, basé sur cette déclaration « la confiance de tous les citoyens de l’Union et des autorités nationales dans les systèmes juridiques de tous les autres Etats membres est capitale pour le bon fonctionnement de l’UE dans son ensemble ». Cette nouvelle procédure mise en place durant le mois de mars devait permettre l’élaboration d’une alerte précoce afin de dialoguer avec l’Etat concerné pour éviter une escalade des événements. Cette procédure aussi nommée « pré-article 7 » (parler avant de sanctionner) comprend trois principes clés :
« – Seules les menaces ou violations systémiques du principe de l’Etat de droit peuvent justifier l’activation de ce nouveau mécanisme, et non les violations mineures ou ponctuelles ;
– Contrairement au mécanisme développé spécifiquement pour la Roumanie et la Bulgarie, la nouvelle procédure peut être mise en œuvre contre tout Etat membre sans qu’importe leur date d’adhésion, leur poids économique, etc. ;
– Bien que la Commission conserve son rôle de gardienne des valeurs de l’UE, il est prévu qu’elle puisse faire appel à des tierces parties si nécessaires. L’Agence des droits fondamentaux de l’Union mais également le Conseil de l’Europe et des réseaux judiciaires, tel que le réseau des présidents des Cours suprêmes de l’Union européenne peuvent donc être sollicités si nécessaire pour apporter leur expertise, notamment durant la phase d’évaluation. »
A propos du mécanisme
Ce nouveau Pacte devrait être proposé par la Commission d’ici septembre 2017 et prendrait la forme d’un accord interinstitutionnel. Cela permettait de mettre en relation les infractions commises dans l’UE et l’article 7 du TUE qui ajoutait une close « contraignante » à l’article 2 du Traité de l’UE, de ce même traité. Concrètement, ce serait une intégration des outils existants en un seul instrument plus à même d’être mieux utilisé et suivi. Des réunions régulières seraient également à l’ordre du jour entre les différents pays membres et les institutions européennes.
Les pays fautifs seraient donc « punis » dans les cas les plus extrêmes de « violations graves et persistantes » par le retrait de leur droit de vote. Ce nouveau « test » censé remédier aux faiblesses du mécanisme existant, prendrait exemple sur le Pacte de stabilité et de croissance qui est déjà mis en place sur le plan économique dans l’Union européenne. A propos de la mise en place de ce mécanisme, le Parlement européen et les parlements nationaux des pays membres choisiront conjointement le panel d’experts en charge de l’évaluation des pays membres.
Sur papier donc, ce processus semble être idéal afin de consolider l’identité européenne mais également de promouvoir et assurer l’intégration des valeurs qui nous sont propres. En effet, c’est à travers le cas de la Pologne que l’on peut se rendre compte de l’importance d’un tel mécanisme.
Analysons le cas de ce pays pour comprendre comment, il a pu devenir un motif d’inquiétude pour l’UE et être également le moteur de la création de ce mécanisme à moindre mesure.
En Pologne, la victoire des ultras-nationaux-conservateurs a produit une onde de choc partout sur le continent en raison aux positions extrémistes et presque autoritaires du nouveau gouvernement. Loi sur l’avortement, loi contre la liberté et l’indépendance des médias, la liste est longue et n’est pas prête de s’arrêter au vu de l’importance du mouvement d’extrême droite en Pologne. A coté de cela, il y a les « pro-démocratie » qui manifestent également contre les nouveaux dirigeants et pour un retour aux valeurs fondamentales de l’UE. C’est à Varsovie que ces contradictions se reflètent le plus au regard des nombreuses manifestations qui déchirent les deux mouvements opposés de l’échiquier politique polonais.
A côté de la Pologne, la Hongrie semble également être dans le collimateur de l’UE après les dérives autoritaires du gouvernement en place du premier ministre Viktor Orban. D’abord, par rapport à sa politique face à la politique des migrants mais surtout par rapport à sa manière de faire de la politique. En effet, cela paraissent très éloignées des valeurs fondatrices de l’UE. Notamment, avec l‘élaboration de son Etat non-libéral qui semble totalement en marge des démocraties européennes entendues comme telles. Pour finir, la montée du nationalisme en Europe s’est généralisée à un grand nombre de pays, il ne faut donc pas se focaliser uniquement sur les cas que nous venons d’aborder.
Quelle importance de la création d’un tel mécanisme ?
Il est indéniable de remarquer des atteintes de plus en plus fréquentes et importantes des valeurs fondamentales de l’UE. On pourrait même presque nommer la situation actuelle comme une « crise de l’Etat de droit » européenne. C’est en effet le constat qui s’offre à nous au vu des innombrables foyers nationalistes qui naissent un peu partout en Europe. De plus, on remarque également que ces crises de l’Etat de droit sont souvent liées aux crises économiques. Afin d’illustrer plus concrètement cela, attardons-nous sur deux exemples réels. Premièrement, durant l’été 2010, la France a tenté de mettre secrètement en œuvre une politique d’exclusion des Roms. Deuxièmement, en 2011, l’Autriche a mis des magistrats en retraite anticipée afin d’essayer de contrer le caractère indépendant du pouvoir judiciaire. Ces exemples parmi d’autres montrent clairement qu’il y a un recul, voir une remise en cause de l’idée même d’un Etat de droit européen. C’est dans ce contexte de crise que le mécanisme proposé par Sophie In’t Veld prend racine.
Critiques et débats
La première critique qu’on pourrait asséner à ce mécanisme serait le problème de l’exécution des sanctions par l’UE. En effet, si on regarde dans le passé, bien trop souvent l’UE a décidé de tempérer au lieu de punir. C’est pour cette raison que beaucoup d’Etats n’imaginent pas être punis un jour en cas de non-respect des valeurs fondamentales. Prenons pour exemple l’Autriche en 1999 : le gouvernement controversé de Wolfgang Schussel qui s’était allié avec le parti d’extrême droite FPÖ. Plus récemment, le très mitigé premier ministre Viktor Orban a également mis en place des réformes assez éloignées des valeurs fondamentales de l’UE. Face à cela, il n’y a eu aucune réponse de l’UE. Il est donc aisé de se poser la question « Pourquoi » un tel déni, alors que l’UE a besoin d’être recadrée afin de garder sa crédibilité et son rôle de gardienne de l’Etat de droit. Pourquoi ne jamais utiliser l’article 7 du traité de Lisbonne qui permet une sanction face aux écarts des pays membres ? Il semble qu’aujourd’hui, les pays profitent de la solidarité européenne sans réelle angoisse car le dialogue est toujours préféré à l’action. Le cas de l’Autriche n’est pas aussi intéressant à analyser, étant donné que l’article 7 du TUE n’était pas encore en vigueur. En revanche, à propos de la Hongrie, force est de constater qu’il y a probablement eu un manquement de la part de l’UE. Peut-être qu’étant donné la récente entrée de la Hongrie dans l’UE en 2004, la sanction du pays aurait laissé transparaitre une éventuelle précipitation de l’intégration du pays.
Une deuxième critique que l’on pourrait soulever est la légitimité de ce mécanisme. Le gros problème soulevé par certains parlementaires tel que Manfred Weber, député allemand au Parlement européen, est la légitimité de créer un tel mécanisme alors que les droits fondamentaux sont l’essence même de l’intégration dans l’UE. Il faudrait donc se poser la question dans l’autre sens selon lui. Pourquoi intégrer des pays si on n’est pas certain qu’en tout état de cause, ils s’allieront aux valeurs fondamentales ? C’est à ce moment-là qu’il y a un problème et il semblerait que l’efficacité de l’UE soit moins effective une fois les pays intégrés au sein de l’UE, toujours selon le député. En tant que leader de la démocratie, force est de constater que la création de ce mécanisme porte au débat. D’autant plus qu’il serait composé d’un groupe d’experts indépendants. Il y a d’ailleurs eu une campagne d’opposition à ce mécanisme qui avait pour cheval de bataille, la crainte que ce mécanisme nous impose des valeurs qui ne sont pas les nôtres. Basée sur la crainte d’un scénario comparable au « Brexit », cette pétition a rassemblé plus de 88 000 signatures. L’Anti-démocratie est mise en avant, parlant d’un mécanisme qui se veut pour les droits fondamentaux, est en fait complètement le contraire. Plus concrètement, dans le cas où certaines « avancées sociétales » seraient rajoutées dans l’idée qu’on se fait des droits fondamentaux (LGBT,..), ces dernières ne seraient pas choisies mais imposées aux pays membres et cela ne serait donc pas démocratique. Frans Timmermans, vice-président de la Commission européenne trouve quant à lui qu’il faut « utiliser le mieux possible et évaluer les outils existants » plutôt que d’en créer des nouveaux.
Un autre problème qui fut relevé par certains se rapporte au timing de la mise en place de ce mécanisme. En effet, l’Europe que l’on a connue si unie et si rassembleuse semble aujourd’hui perdre de son panache. Si Margaret MacMillan affirmait il y a peu que l’Europe résistera coûte que coûte grâce au respect des règles de droit, l’analyse semble un peu simpliste et erronée. En effet, la réalité paraît bien éloignée. On observe dans l’UE une déception très répandue face aux programmes d’intégrations et de rassemblements. A côté des nationalistes et populistes convaincus de ce que nous avons analysé plus haut, il y a une tendance forte au discours sous-entendu « eurosceptique » des partis traditionnels, soucieux de ne pas effriter leur électorat. On assiste donc à un changement de discours des politiciens traditionnels, une sorte de « réponse » aux populistes qui devient elle-même populiste en quelque sorte. C’est une escalade de grand discours rassembleur qui semble bien souvent dénué de sens.
Dans ce contexte croissant, on peut se demander si le moment est opportun pour créer un mécanisme « faible » de rassemblement. Faible car créé par l’UE qui est la cible des attaques populistes. Plus concrètement, comment demander à Viktor Orban de faire passer un test à son pays pour évaluer si sa politique est toujours en accord avec les valeurs fondamentales de l’UE, alors qu’il ne veut pas de cette UE ? Il paraît donc inapproprié de mettre cela en place actuellement, car beaucoup de pays vont (encore plus) bouder l’UE.
Selon Jean-Claude Juncker lors de son discours sur l’état de l’Union, il ne faut surtout pas que l’UE devienne un Etat. Il sous-entend par là qu’il faut éviter que l’UE devienne souveraine face aux Etats membres. Les Etats membres sont entrés dans l’Union avec la conviction que rester souverain face à l’UE était une valeur fondamentale qui ne devait jamais être troquée. Pour certains, ce mécanisme laisse transparaitre une aliénation qui fait peur et qui pourrait par la suite entrainer un plus grand contrôle sur les Etats membres. C’est pour cette raison qu’il est temps, autant d’un point de vue culturel que politique, d’apporter une réponse claire face au populisme. Cette réponse doit pouvoir remettre en question les systèmes politiques européens qui semblent agoniser mais également redonner une ampleur citoyenne à l’Union européenne qui ne plait plus. L’idée de rajouter une « sanction » (cfr article 7 du traité de Lisbonne) ne peut être une solution face à la montée du populisme. En créant un examen d’Etat de droit, on a un peu le sentiment qu’on nous offre une réponse complètement inadaptée à une question primordiale pour notre avenir.
Victoria Bonaert
Informations supplémentaires :
- Article 2 du Traité de l’Union Européenne : «l’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des Droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités »
- Reding, A New Rule of Law Initiative , conférence de presse, Parlement européen, Strasbourg, 11 mars 2014.
- EU mechanism on democracy, the rule of law and fundamental rights (2015/2254(INL)):
ANG: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-0409+0+DOC+XML+V0//EN
- Discours de J-C Juncker sur l’Etat de l’Union : http://ec.europa.eu/news/2016/09/20160914_fr.htm