C’est en 1991, lors du démantèlement de l’URSS, que la Russie et l’Union européenne (UE) ont développé leur relation, qui s’est avérée par la suite être importante. La base légale de cette coopération est fondée sur l’accord de partenariat et coopération (APC) de 1994. Ainsi, les domaines de coopération entre l’UE et la Russie se sont, peu à peu, diversifiés et multipliés. L’UE est devenue le premier partenaire économique de la Russie. Cette dernière est également un important partenaire pour l’UE mais surtout son premier fournisseur d’énergie.

Cependant, au regard de la situation géopolitique actuelle, il convient de s’interroger sur l’évolution du concept de « Maison commune européenne », énoncé par Mikhaïl Gorbatchev en 1985. Autrement dit, existe-t-il encore aujourd’hui ?

 La crise ukrainienne de 2014 : un tournant dans les relations UE-Russie

 La crise ukrainienne de 2014 et les actuels bombardements russes en Syrie ont constitué un tournant dans la relation UE-Russie. Cette crise a, d’abord, effectivement mit fin à l’hypothèse d’un partenariat stratégique entre les deux grands, notamment en raison des violations russes du droit international par l’annexion illégale de la Crimée. Cela a été l’atteinte la plus grave commise à l’intégrité territoriale et à la souveraineté d’un Etat sur le continent européen depuis la seconde guerre mondiale. Pour l’armée russe, la Crimée représente un atout majeur puisqu’elle bénéficie d’une situation idéale sur la Mer noire. D’ailleurs, la Russie a la main mise sur cette dernière principalement en raison de sa dépendance envers les ressources énergétiques russes.

Cette annexion se justifie, pour M. Poutine, président de la fédération de Russie, par un référendum établi le 16 mars 2014. A son issue, la Crimée déclare son indépendance et réclame son rattachement à la Russie. S’ajoute à cela le 18 mars, la signature d’un traité rattachant la Crimée et la ville de Sébastopol à la fédération de Russie. Le président russe justifiera cette annexion également par l’Histoire commune de son pays avec la Crimée.

Cette annexion, qui viole l’intégrité territoriale de l’Ukraine et méconnaît l’intangibilité des frontières, déclenche le 17 mars 2014 une première vague de sanctions européennes – mais aussi d’autres Etats dans le monde –  sur la base des articles 29 du Traité de l’Union Européenne (TUE) et 215 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE). Ainsi, lors du Conseil européen du 6 mars 2014, l’UE a défini une approche en trois phases qui s’est traduite par la prise de trois types de sanctions :

• des mesures politiques/diplomatiques (phase 1) : le sommet UE-Russie de Sotchi, prévu le 3 juin 2014 a été annulé, de même pour les sommets bilatéraux périodiques entre les Etats membres et la Russie. Il y eu la suspension de la participation de la Russie à cette instance, qui redevient le G7 ou encore la suspension de son droit de vote à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe par exemple.

• des mesures restrictives individuelles (phase 2) : elles visent des personnes et des entités faisant l’objet d’un gel des avoirs et d’une interdiction d’entrer sur le territoire de l’UE en raison de leur responsabilité dans des actions qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Ces mesures ont été adoptées en plusieurs vagues depuis le 17 mars 2014, et ont été réactualisées dernièrement. Elles ont été reconduites jusqu’au 15 mars 2017.

• des mesures économiques sectorielles (phase 3) : Ce sont des mesures restrictives en réaction à l’annexion illégale de la Crimée et de Sébastopol. Elles consistent en une limitation de l’accès des banques et grandes entreprises d’Etat russes aux marchés financiers et aux capitaux européens, un embargo sur les importations et exportations d’armes ou encore restreindre l’accès de la Russie à certains services et technologies sensibles pouvant être utilisés pour la production et l’exploitation de pétrole.

Valables initialement jusqu’au 31 juillet 2015, ces sanctions économiques sectorielles ont été reconduites jusqu’au 31 janvier 2017.

Des sanctions spécifiques ont en outre été adoptées à l’encontre de la Crimée et de Sébastopol. Outre la suspension des programmes de coopération sur les financements européens, l’UE a interdit :

• l’importation dans l’UE des produits originaires de Crimée (adoptée le 23 juin 2014);
• l’ensemble des nouveaux investissements européens en Crimée (adoptée le 18 décembre 2014);
• l’exportation de certains biens et technologies à destination d’entreprises (transports, énergie, télécommunications… etc)
• la fourniture de services liés aux investissements prohibés ou destinés au secteur du tourisme (adoptée le 18 décembre 2014).

 Ces mesures ont été prorogées par le Conseil jusqu’au 23 juin 2017.

 Pour faire face aux sanctions européennes, la Russie décrète le 6 août 2014 un embargo sur les produits agroalimentaires des pays occidentaux (viande bovine et porcine, produits laitiers, fruits et légumes…). Aussi, elle dresse une « liste noire » de personnalités européennes en mai 2015. Dans le cas où ces personnes voudraient se rendre en Russie, elles se verraient refuser l’accès au territoire.

Pour répondre à la prolongation des sanctions sectorielles européennes, la Russie a rétorqué, au travers de la signature d’un décret en juin 2016, par le renouvellement des contre-mesures russes jusqu’au 31 décembre 2017 en actualisant la liste des produits agricoles européens sous embargo.

Pour que les sanctions européennes soient efficaces, elles doivent être adossées à un processus de négociations politiques.

 L’inefficacité des accords Minsk

 Après le premier accord Minsk en 2014 qui n’avait pas abouti à une paix durable en Ukraine (pour un cessez-le-feu), le 11 février 2015, les dirigeants allemand, français, ukrainien et russe ont conclu un second accord Minsk. Cet accord a permis à l’UE de reprendre la main sur le dossier de la crise grâce à l’action du couple franco allemand pour lier l’instauration des sanctions à la mise en œuvre des accords de Minsk 2 (février 2015).

 Que sont ces accords ?

 Il convient de dégager trois lignes directrices de ces accords visant à restaurer la souveraineté et l’intégrité territoriale de l’Ukraine. Tout d’abord, ils concernent à la fois la situation sur le terrain (cessez-le-feu, retrait des armes lourdes, contrôle de l’Ukraine sur sa frontière avec la Russie) et le processus politique nécessaire à la résolution de la crise (statut spécial pour les régions séparatistes, décentralisation, amnistie, élections).

Ensuite, ils fixent des échéances pour le respect des engagements de chacune des parties, dont le point de référence est le début du retrait des armes lourdes.

Enfin, ils prévoient un mécanisme de suivi, au niveau des directeurs politiques, pour résoudre les difficultés d’application du paquet de mesures et veiller à sa mise en œuvre par l’ensemble des parties.

Il convient d’observer que l’UE veut établir son autorité, sans pour autant couper définitivement les relations avec la Russie notamment en raison de leur interdépendance.

Toutefois, l’accord Minsk 2 n’est plus d’actualité. En effet, le 13 janvier 2016, les membres du groupe de contact sur la situation dans le Donbass (Ukraine, Russie et l’OSCE) se sont de nouveau réunis à Minsk. Un nouveau cessez-le-feu a pris effet le 1^er septembre 2016. Certains experts affirment que le règlement du conflit dans le  Donbass serait possible avec la participation des Etats Unis, allié de l’Ukraine. Cependant, actuellement à la fin de son mandat, le président Obama se centre sur la situation en Syrie au détriment d’une position active en Ukraine. Par conséquent, l’évolution du processus de paix sera laissée à la charge de M. Trump, le futur nouveau président des Etats-Unis. Néanmoins, il projette de se centrer sur la situation syrienne en coopération avec M. Poutine, puisqu’ils adoptent des positions similaires quant à cette situation.

 Les bombardements russes en Syrie : vers une rupture des relations UE-Russie 

 S’ajoute à cette crise ukrainienne opposant Russie et UE, le conflit syrien au sein duquel les deux grands n’adoptent pas non plus la même position.

L’intervention militaire de la Russie en Syrie depuis septembre 2015 se justifie par une demande du président syrien, M. El-Assad, d’une « aide militaire » russe ; une demande qui s’explique par leur « affinité ». Cette intervention militaire offrait à la Russie le privilège de récupérer son statut de « superpuissance », disparu avec l’URSS, dans le cas d’un retrait des Etats-Unis. Cependant, suite à l’élection de M. Trump en tant que nouveau président américain, les deux parties prévoient de s’unir pour, entre autres, combattre le terrorisme en soutenant le gouvernement de M. El-Assad. Or, l’UE et les Etats-Unis faisaient peser la responsabilité du rétablissement d’une trêve en Syrie sur la Russie. En effet, dans un communiqué commun du mois d’octobre 2016, ils affirmaient qu’ « il appartient à la Russie de prouver qu’elle est disposée et qu’elle est capable de prendre des mesures exceptionnelles pour sauver les efforts diplomatiques ». Toutefois, l’intéressée n’adopte pas le comportement attendu. Effectivement, le 8 octobre 2016, la Russie a posé – pour la cinquième fois depuis le début du conflit syrien – son veto au Conseil de sécurité des Nations Unies contre une résolution française relative à l’arrêt des bombardements à Alep.

Face à cette situation, le Conseil a condamné, dans ses conclusions du 17 octobre 2016, les attaques du régime syrien et de ses alliés dont la Russie, visant « délibérément et de manière disproportionnée les civils et le personnel humanitaire et de santé ». De même, lors du sommet des 20 et 21 octobre 2016, le Conseil européen a de nouveau condamné les attaques précitées notamment celles réalisées à Alep contre les civils. Aussi, il demande à la Russie, y compris en tant que coprésidente du Groupe international d’appui pour la Syrie, de montrer, par des mesures et des actions, qu’elle met tout en œuvre pour mettre fin aux bombardements aveugles du régime syrien, rétablir la cessation des hostilités, assurer l’accès immédiat, élargir l’aide humanitaire et créer les conditions propices à une transition politique crédible et inclusive.

Il convient de relever qu’il ne s’agit que de simples conclusions, juridiquement non contraignantes, d’où la persistance de l’opposition de la Russie face à l’UE.

 Comment peut-on expliquer cette situation ?

 Pour la Russie, la crise actuelle et la dégradation de ses relations avec l’UE serait la conséquence de trois éléments.

Premièrement, pour la Russie, les années 90, ont été une période de sentiment d’humiliation en particulier par la dislocation de l’URSS en 1991 face au triomphalisme des pays occidentaux. En effet, ceux-ci ont considéré que cette dislocation découlait de la victoire du système économique et social occidental sur celui de l’URSS.

Deuxièmement, depuis la dislocation de l’URSS, la question de l’élargissement de l’OTAN a été à l’origine de tensions avec la Russie. Il faut noter, à cet égard, que si la fin de la guerre froide a entraîné la dissolution en 1991 du Pacte de Varsovie, cela n’a pas été le cas de l’OTAN, qui est restée, aux yeux de la Russie, une organisation militaire principalement dirigée contre elle. De ce fait, après avoir évoqué l’idée de rejoindre l’Alliance atlantique, la Russie a eu pour préoccupation constante d’obtenir de celle-ci, l’engagement qu’elle ne s’étende pas à l’Est. Elle a pourtant dû se résigner à un premier élargissement de l’OTAN à des pays d’Europe orientale (Pologne, République Tchèque, Hongrie) en 1999 puis à un deuxième (Slovaquie, Slovénie, Bulgarie Roumanie, états Baltes) en 2004. Cela place l’OTAN aux frontières de la Russie.

Il faut, à cet égard, garder à l’esprit que la Russie conserve une approche territoriale de sa sécurité, expliquant qu’elle ressente « l’avancée de l’OTAN vers ses frontières » comme étant une menace.

En annexant la Crimée, et continuant les bombardements en Syrie, la Russie entend donc résister à l’Occident et marquer un coup d’arrêt définitif à l’expansion de l’UE et par la même occasion de l’OTAN. A l’Est, la Russie veut obtenir l’assurance que l’Ukraine ne rejoindra ni l’UE, ni l’OTAN.

Troisièmement, la « progression » de l’UE vers l’Est, d’abord par ses élargissements successifs, puis à travers la politique européenne de voisinage, est venue renforcer le sentiment de refoulement par la Russie.

En effet, le partenariat oriental a contribué à la dégradation des relations de la Russie avec l’UE. Le lancement de cette politique est intervenu à un moment où les négociations sur un nouvel accord de partenariat avec la Russie s’enlisaient, et donc le lancement de cette politique à laissé la Russie à l’écart.

En outre, cette initiative européenne entrait en concurrence avec la stratégie de resserrement des relations avec l’« étranger proche » que la Russie entendait promouvoir. La Russie a pu voir dans la promotion des valeurs et des standards politiques européens dont cette politique était porteuse, une menace pour sa politique d’influence et son propre modèle d’où les conflits relatifs à l’Ukraine et à la Syrie.

Enfin, avec ce partenariat oriental, la Russie a sans doute craint de se voir marginalisée économiquement dans un espace qu’elle considère comme sa zone d’intérêt privilégié.

Si le partenariat oriental n’a pas suscité au départ de réaction hostile de la Russie, celle-ci a pourtant réagi assez rapidement, dès janvier 2010, par un projet d’union douanière, sous le nom de communauté économique eurasiatique, avec les pays de l’ex URSS (communauté des Etats indépendants) exceptés la Géorgie et les pays baltes. C’est en 2011 que l’Ukraine a signé ce traité, qui a pris en 2015 le nom d’union économique eurasiatique. La Russie a par ailleurs usé de divers moyens de pressions à l’encontre de ses partenaires historiques comme par exemple l’embargo sur des produits alimentaires. L’une des faiblesses du partenariat oriental est, en effet, d’avoir été lancée sans avoir fait l’objet au préalable d’une réflexion stratégique globale. Les pays de l’Ouest de l’Europe s’en sont désintéressés, la laissant conduire par les pays de l’Europe orientale. Cette politique a été menée sans que soient mesurées et évaluées ses possibles conséquences.

 Un partenariat UE/Russie toujours possible ?

 La Russie représente un poids important dans le contexte international en raison de sa puissance nucléaire et qu’elle soit membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU. L’UE et la Russie présentent des intérêts communs menant inévitablement à un rapprochement.

Tout d’abord sur le plan économique, pour l’UE, la Russie était son 3^ème partenaire commercial, derrière les USA et la Chine avant 2015. Cela illustrait l’interdépendance entre l’UE et la Russie puisque la première a besoin des hydrocarbures russes alors que la seconde a besoin de produits agroalimentaires mais surtout des capitaux et technologies occidentales afin de développer l’exploitation de nouveaux gisements. Cependant, en raison des contre-mesures prises par la Russie en réponse aux sanctions européennes, elle se trouve pénalisé par l’arrêt des importations de technologies européennes. Par conséquent, elle se voit passer au 4^ème rang des partenaires commerciaux de l’UE, en raison également de son orientation vers d’autres pays (Chine par exemple) pour écouler son gaz.

En matière d’énergie, la Russie et l’UE ont déjà de nombreux partenariats énergétiques. C’est en ce sens qu’une relation d’interdépendance existe déjà bel et bien entre les deux parties. En effet, l’accord APC a pour but de créer « 4 espaces communs » dont un espace économique. Cet accord est complété par « l’Espace économique européen commun » (EEEC) qui crée un « marché ouvert et intégré entre UE et Russie ». Ainsi, il est prévu un rapprochement des normes législatives russes et européennes afin de promouvoir les investissements et les coopérations bilatérales dans les domaines prioritaires comme l’énergie et les télécommunications

Toutefois, avec le contexte actuel, il y a une baisse de l’économie russe. Celle-ci a été affaiblie par la crise ukrainienne, la guerre en Syrie qui a un coût économique et politique important, la chute des cours du pétrole et, avec un moindre impact, les sanctions européennes et l’embargo instauré par M. Poutine pour y répondre. Cela a entrainé une forte inflation, en particulier des produits alimentaires de base et une hausse de la pauvreté en Russie. Au-delà de ces mesures, ce qui ronge l’économie est le manque de diversification de l’économie, la corruption omniprésente, un budget militaire qui représente environ 4,3% du PIB.

Néanmoins, tout comme l’UE, la Russie est confrontée au danger que représentent le terrorisme et le développement de l’islamisme radical. Ce danger est donc une préoccupation commune pouvant permettre un rapprochement des actions des deux grands.

Cependant, au niveau de la politique étrangère russe et européenne, il convient de souligner des différences, qui en font leurs caractéristiques. S’agissant de la première, celle-ci est centralisée au sein des mains de M. Poutine. Tandis qu’au sein de l’UE, l’action européenne en matière de politique étrangère n’est pas centralisée puisque cette dernière repose sur le principe de l’unanimité, ce rend difficile l’accord entre Etats membres. Par ailleurs, pour défendre ses intérêts et ses valeurs, l’UE ne fait pas seulement preuve de « soft power », elle utilise également le  « hard power » (sanctions, embargo…etc).

 La nécessité de rétablir une confiance entre les deux grands

 Dans le cadre des questions sécuritaires et de développement économique en Europe, et afin de rétablir une bonne relation UE-Russie, il pourrait être abordé des sujets d’intérêt commun. Le règlement de la crise Ukrainienne et du conflit en Syrie sont une opportunité pour cela. Parallèlement, les questions économiques, notamment le développement économique de l’Europe orientale et les questions énergétiques, devraient également être à l’ordre du jour de ce dialogue.

Aussi, il faudrait que ce dialogue, puisse se traduire par un accord semblable à l’Acte final d’Helsinki de 1975, redonnant une perspective de politique commune, permettant de sceller les engagements mutuels et de réaffirmer l’attachement commun à la paix et à un certain nombre de grands principes indispensables à la sécurité commune comme l’inviolabilité des frontières.

Enfin, il est aussi nécessaire de favoriser les échanges humains, culturels, universitaires et scientifiques. C’est effectivement une façon de contrer le mouvement de fermeture et de repli identitaire que l’on observe actuellement en Russie, ainsi que l’influence négative des médias très antioccidentaux. En effet, le 23 novembre 2016, les eurodéputés ont voté une résolution (304 voix pour, 179 contre et 208 abstentions) afin de lutter contre la propagande russe ayant pour objectif de diviser l’UE. De son côté, V. Poutine perçoit cela comme une « dégradation politique de l’idée de démocratie en Occident ». Dans la résolution, le PE démontre sa préoccupation relative à cette propagande russe « visant à maintenir ou à accroître l’influence de la Russie et à affaiblir et à diviser l’Union européenne ».  Effectivement, cette propagande est un soutien aux eurosceptiques, aux mouvements populistes et à tous ceux qui bafouent les valeurs démocratiques. C’est pourquoi, les eurodéputés appellent au renforcement du pluralisme, de l’objectivité médiatique de l’impartialité et l’indépendance des médias au sein de l’UE et de ses pays voisins.

Aujourd’hui, le principal problème au sein de la relation UE-Russie est qu’elle vit une crise majeure.

Ce qui est essentiel à mettre en avant est la faiblesse de la politique étrangère de l’UE par rapport à la tentative d’un « ré-impérialisme » de la Russie. En effet, celle-ci a mis en place la stratégie de son « étranger proche », d’une manière qui n’est pour le moins, pas diplomatique, et met en avant ses ressources énergétiques pour faire peser son poids dans les négociations. D’un côté, se trouve la Russie, pouvoir agressif, qui fonctionne sur le rapport de force. De l’autre coté, se trouve l’UE, fonctionnant sur la base de normes et de sanctions. Cette différence reflète l’impossibilité d’un dialogue politique entre les deux grands, qui pourtant, se voit nécessaire. En effet, il faut absolument renouer les relations avec la Russie car c’est dans l’intérêt des deux parties en raison de leur interdépendance. Ce sont ces nécessités qui peuvent faire évoluer ces relations.

Comme le soulignent C. Bret et F. Parmentier, UE-Russie doivent mettre en place un « partenariat limité » articulé autour de trois axes :

• « La résistance active aux risques de déstabilisation du voisinage, où l’Europe doit faire preuve de fermeté et donc d’unité dans le rapport de force ;
• Le renforcement des espaces sectoriels de concertation entre les Européens et la Russie ;
• Enfin, la préparation de nouvelles convergences économiques, afin de redonner une perspective de long terme au rayonnement de l’Union européenne à l’Est. »

Kristell Prigent

Sources d’information et pour aller plus loin :

– Traité de l’Union européenne

– Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

– Site du Conseil de sécurité des Nations Unies :

• La réunion d’urgence du Conseil de sécurité sur la situation à Alep est marquée par de profondes divergences entre les pays occidentaux et la Fédération de Russie, 25 septembre 2016, CS/12533. URL : http://www.un.org/press/fr/2016/cs12533.doc.htm.
• Réuni au niveau ministériel, le Conseil de sécurité constate les violations de l’accord de cessation des hostilités en Syrie, conclu le 9 septembre, 21 septembre 2016, CS/12526. URL : http://www.un.org/press/fr/2016/cs12526.doc.htm.

 – Site européens :

Conseil européen et de Conseil de l’Union européenne, Mesures restrictives de l’UE en réaction à la crise en Ukraine. URL : http://www.consilium.europa.eu/fr/policies/sanctions/ukraine-crisis/.

• Conseil européen et de Conseil de l’Union européenne, Ligne du temps – Mesures restrictives de l’UE en réaction à la crise en Ukraine. URL : http://www.consilium.europa.eu/fr/policies/sanctions/ukraine-crisis/history-ukraine-crisis/.
• Conseil européen et de Conseil de l’Union européenne, Rapport du président Donald Tusk au Parlement européen sur la réunion du Conseil européen des 20 et 21 octobre 2016, 26 octobre 2016. URL : http://www.consilium.europa.eu/fr/meetings/european-council/2016/10/20-21/.
• Conseil européen et Conseil de l’Union européenne, Syrie : réponse du Conseil à la crise. URL : http://www.consilium.europa.eu/fr/policies/syria/.
• Toute l’Europe, Syrie : Les Européens divisés face à la Russie, 21 octobre 2016. URL : http://www.touteleurope.eu/actualite/revue-de-presse-syrie-les-europeens-divises-face-a-la-russie.html.
• BRET et F. PAMENTIER, UE-Russie : dépasser les rivalités?, Institut Delors, 5 juillet 2016. URL : http://www.institutdelors.eu/media/uerussie-bretparmentier-ijd-juillet16.pdf?pdf=ok.

– THOM, J-S MONGRENIER, P. VERLUISE, Quelle géopolitique de la Russie, La revue géopolitique, 4 juillet 2016. URL : http://www.diploweb.com/Quelle-geopolitique-de-la-Russie.html.

– BRET, La Russie et la bataille d’Alep, EurAsia Prospective, 8 octobre 2016. URL : https://eurasiaprospective.net/2016/10/08/la-russie-et-la-bataille-dalep-bret-sur-bfmtv/.

– Presse :

• L’UE n’envisage pas de sanctions contre la Russie pour Alep, Ouest France, 17 octobre 2016. URL : http://www.ouest-france.fr/europe/ue/syrie-l-ue-n-envisage-pas-de-sanctions-contre-la-russie-pour-alep-4565582.
• Syrie : pour les USA et l’UE, c’est à la Russie de sauver la trêve, La Libre, 25 septembre 2016. URL : http://www.lalibre.be/actu/international/syrie-pour-les-usa-et-l-ue-c-est-a-la-russie-de-sauver-la-treve-57e76f81cd70f74e720c7e9c.