« Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas » (article 9 du TFUE). La citoyenneté européenne diffère radicalement des citoyennetés nationales auxquelles les Européens sont habitués. D’abord, elle n’existe pas par elle-même et ne peut pas être donnée par l’Union européenne. Elle vient plutôt s’ajouter, ou compléter, des citoyennetés qui sont déjà bien établies. La citoyenneté est donc ici découplée de la nationalité.
Cette nature particulière, pour l’instant sans équivalent dans le monde, peut entraîner des problèmes de compréhension. La citoyenneté européenne n’a pas encore beaucoup de manifestations matérielles et symboliques dans la vie quotidienne des européens, même si elle se retrouve maintenant sur les modèles communs de passeports et de permis de conduire.
D’abord instituée par le traité de Maastricht en 1992 comme une mesure symbolique, la citoyenneté européenne a progressivement pris corps. En plus d’affirmer le principe d’égalité de traitement entre chaque Européen, elle crée un ensemble de droits et de libertés dont on peut faire exercice. Le mot « citoyenneté » rappelle aussi la vocation politique et démocratique de l’Union européenne et les devoirs de participation qui y sont associés.
La création de la citoyenneté européenne marque une étape majeure dans l’approfondissement de l’intégration européenne. Elle est venue mettre un nom sur un ensemble de droits et de devoirs qui existaient déjà, comme celui de voter ou d’être élu aux élections européennes, et plus globalement de travailler dans les institutions européennes. En créant cette nouvelle catégorie légale de « citoyens européens », elle permet de ne plus juger les Européens qui veulent exercer leurs droits sur la base de leur nationalité mais sur cette base européenne désormais commune.
La nationalité ne rentre donc plus autant en compte, car la citoyenneté européenne a vocation à être « le statut fondamental des ressortissants des États membres» (CJCE, 20 septembre 2001, Grzelczyk, aff. C-184/99), c’est-à-dire qu’un Européen, quand il exerce ses droits garantis par l’Union, doit être d’abord considéré comme un citoyen européen et non pas un ressortissant d’un État qui fait partie de l’Union. La citoyenneté européenne crée donc ce lien symbolique et légal direct entre l’Union et ses citoyens, ce qui permet à tout le monde d’être jugé sur un pied d’égalité sans aucune discrimination basée sur sa nationalité et l’exercice de sa citoyenneté nationale.
Une citoyenneté, des droits, et peu de devoirs :
Comme la citoyenneté nationale, la citoyenneté européenne entraîne des droits et des devoirs. Étant donné que l’Union européenne n’est pas un État, elle ne peut pas exiger l’exercice de devoirs formels de ses citoyens. Il n’est par exemple pas possible d’instaurer une conscription européenne sans avoir une armée commune. L’Union ne peut pas non plus lever d’impôts, et le vote n’est pas obligatoire aux élections européennes. Tous les devoirs sont donc informels : bien s’informer de l’actualité européenne, développer des opinions et participer à la vie politique européenne.
Par contre, grâce au rôle central du droit dans la construction européenne, la citoyenneté européenne apporte un vaste ensemble de droits à ses détenteurs. À l’exception de la saisie du Médiateur européen et du droit de pétition au Parlement européen qui sont sans conditions, certains de ces droits peuvent être étendus aux résidents des pays membres, mais de manière très encadrée et souvent limitée.
Ces droits conférés par la citoyenneté européenne sont multiples mais ont souvent un dénominateur commun : il faut être dans le champ d’application du droit de l’Union européenne pour en bénéficier. C’est-à-dire qu’il n’ont pas d’utilité dans une situation purement interne, où un ressortissant national est dans son pays sans avoir de lien avec un autre pays européen. Cette condition est évidente pour tous les droits qui ont trait à la circulation des individus dans l’Union. Il n’est par exemple pas possible de bénéficier de soins médicaux dans un pays autre que celui de sa nationalité sans se rendre dans ce pays. De manière toute aussi logique, il faut résider dans une ville d’un autre pays européen pour pouvoir y voter lors des élections municipales.
Il existe aussi des droits qui n’ont pas besoin d’êtres activés par la circulation ou l’exercice d’une activité transfrontalière. Voter aux élections européennes, s’y présenter, travailler pour les institutions européennes, être informé des différentes conditions liées à ces droits font tous partie de cette catégorie. Globalement, ces droits ont souvent trait au droit et au devoir fondamental de participer à la vie politique de l’Union. L’initiative citoyenne, un des droits les plus récents, donne aux citoyens européens un droit d’initiative populaire. S’ils arrivent à ressembler un million de signataires, la Commission européenne est formellement invitée à présenter un projet de législation. De cette manière, des citoyens européens ont déjà fait réagir la Commission sur la question de la vivisection, sur les activités entraînant la destruction d’embryons humains, et sur l’instauration d’un droit à l’eau et à l’assainissement. D’autres initiatives sont en cours. La dernière en date porte par exemple sur l’interdiction du glyphosate et la protection de la population et de l’environnement contre les pesticides toxiques. Ce droit d’initiative populaire, qui n’existe pas au niveau national dans tous les pays membres, permet une expression active des Européens.
Les nouvelles mesures annoncées par la Commission :
La citoyenneté européenne n’apparaît pas comme évidente aux yeux de tous les Européens, et ses effets juridiques sont peu à peu découverts et précisés par la Cour de Justice de l’Union européenne. À la fois en raison de sa nature exceptionnelle et de sa création relativement récente, il existe encore des zones de flou ou d’incompréhension autour du concept. C’est pour cela que la Commission européenne publie tous les trois ans un rapport sur la citoyenneté de l’Union, dans lequel elle évalue l’impact que peut avoir cette citoyenneté sur la vie des Européens, examine la façon dont elle est comprise et perçue, et suggère les mesures à prendre pour la promouvoir et la renforcer.
Dans le dernier rapport, publié en janvier 2017, la Commission se félicite du nombre croissant d’Européens qui sont conscients de leur statut de citoyens de l’Union. Désormais, environ 90% des détenteurs de ce statut savent qu’ils le possèdent et la majorité savent que cela leur procure des droits. Par contre, une lecture plus en détail de ce rapport et du baromètre européen sur la citoyenneté européenne de 2016 nous montre qu’il existe de très grandes différences dans les informations. Par exemple, un nombre très limité d’Européens connaissent le droit à la protection diplomatique et consulaire dans les représentations des autres États membres, alors que presque tous les Européens savent qu’ils peuvent voyager dans l’Union européenne sans visa et avec une seule pièce d’identité.
C’est dans la perspective de promouvoir ces droits et d’engager les citoyens à plus et mieux participer à la vie politique de l’Union européenne que la Commission a défini quatre domaines dans lesquels travailler pour pallier les limites de la citoyenneté européenne : la promotion des droits et des valeurs communes liés à la citoyenneté européenne, le renforcement de la participation des citoyens à la vie politique de l’Union, une simplification administrative de l’exercice de ces droits, et enfin le renforcement de la sécurité et la promotion de l’égalité. Dans ces quatre thèmes se trouvent une batterie de mesures concrètes, comme par exemple des campagnes d’information sur les droits , sur la violence envers les femmes, et sur le droit à la protection diplomatique et consulaire.
La Commission s’engage aussi à travailler sur la mise en place d’un portail numérique unique pour centraliser les informations pour les citoyens mobiles, ou encore promouvoir et renforcer le volontariat transfrontalier grâce au corps européen de solidarité. Ces mesures sont, comme souvent dans l’action des institutions européennes, accompagnées d’obligations de rapports annuels ou bisannuels : un rapport sur les programmes nationaux accordant la citoyenneté européenne à des investisseurs est prévu en 2017/2018, et l’évolution des différentes actions mentionnées dans ce rapport devront faire l’objet d’évaluations régulières.
Des naturalisations douteuses pour pouvoir bénéficier de la citoyenneté européenne :
La citoyenneté européenne a beaucoup d’attraits. Elle est parfois tellement attrayante que certains États membres ont développé des programmes qui permettent à de riches investisseurs étrangers d’acheter, à différents prix et avec différentes conditions de résidence, un passeport d’un État de l’Union européenne. Le cas de Malte est saisissant : l’île méditerranéenne a lancé en 2013 le « Individual Investor Programme », qui permet aux investisseurs étrangers qui injectent un certain montant dans l’économie locale (650 000€ en tout), qui achètent une propriété dans le pays et qui s’engagent à y résider pendant au moins 5 ans, d’acquérir la nationalité maltaise en seulement six mois, et ainsi pouvoir très rapidement bénéficier de tous les avantages liés à la citoyenneté européenne.
Malgré la vague de protestations qui a suivi l’annonce de cette mesure, le programme existe toujours aujourd’hui. La Commission européenne s’est contentée de rappeler que les États membres gardent une souveraineté absolue quant à leurs politiques de naturalisations, et que la citoyenneté européenne vient s’ajouter à toutes les citoyennetés nationales des États membres. Le fait de monnayer une citoyenneté vient clairement s’opposer aux principes et aux valeurs démocratiques de l’Union européenne. Vendre un passeport, sans s’attarder un instant sur les composantes culturelles et politiques de celui-ci, va contre le principe d’égalité qui prohibe l’achat de droits.
Ces programmes, en conditionnant seulement les naturalisations à des investissements financiers et des conditions de résidence laxistes, donnent à des ressortissants d’États tiers la possibilité de simplement acheter les différentes libertés conférées par la citoyenneté européenne. Dans un contexte humanitaire international très difficile, où des millions d’individus sont forcés de quitter leurs pays pour aller demander l’asile autre part, de tels programmes ne peuvent donner qu’une mauvaise image des États membres qui ont de tels programmes.
D’un côté, les riches investisseurs se voient aisément garantir le statut légal le plus sûr du droit de l’Union européenne, de l’autre, les individus les moins favorisés luttent pour obtenir le simple statut de demandeur d’asile dans un pays membre.
Un statut que beaucoup de Britanniques aimeraient préserver :
Cet attrait exercé par la citoyenneté européenne s’observe aussi dans les débats autour de la question du Brexit. Charles Goerens, un député européen Luxembourgeois, a proposé en novembre 2016 de créer pour les citoyens britanniques une « citoyenneté associée » après le Brexit. Cette citoyenneté associée ne serait pas automatiquement conférée à tous les ressortissants britanniques, mais serait donnée aux britanniques « qui se sentent partie prenante du projet européen ». Deux types de critiques ont immédiatement émergé après sa proposition. Certains députés britanniques, comme le député conservateur Andrew Bridgen, accusent le Luxembourgeois de vouloir « diviser le peuple britannique en deux classes et de saper le résultat du référendum ». Sur le continent, on accuse au contraire la mesure d’être un cadeau fait aux britanniques, qui doivent prendre leurs responsabilités et assumer totalement leur choix de quitter l’Union européenne et donc de se défaire de la citoyenneté européenne. Même si cette proposition a très peu de chances d’aboutir pour des raisons autant politiques que juridiques, elle illustre bien que la citoyenneté européenne n’est pas juste un symbole dénué d’intérêt mais un statut crucial pour un bon nombre d’Européens.
Des citoyens qui restent passifs et passablement informés
L’eurobaromètre d’octobre 2015 relatif à la citoyenneté de l’Union nous offre de précieuses informations pour mieux comprendre la perception des citoyens européens quant à leur statut et l’utilisation qu’ils en font. Si le fait que 87% des citoyens européens se déclarent conscients de leur statut est encourageant, surtout en prenant en compte son augmentation de 9 points depuis 2007, seulement une moitié des personnes consultées se sentent capables de dire ce que signifie la citoyenneté européenne. Malgré la petite amélioration de ce chiffre et de tous les autres ces dernières années, on peut clairement observer qu’une majorité de citoyens européens ne se sentent pas assez informés sur les droits et les devoirs associés à la citoyenneté européenne. En effet, seulement 42% des citoyens européens se déclarent être très bien ou correctement informés sur leurs droits, ce qui laisse une large majorité de répondants dans une situation d’ignorance relative de leurs droits. En règle générale, ces chiffres sont comparables aux taux de participation aux élections européennes, et cette corrélation reste forte quand on prend en compte l’origine nationale des participants à l’enquête. Si les libertés économiques sont assez bien connues, comprises, et appréciées par les Européens, les libertés de circulation et d’établissement non économiques sont encore loin d’être connues et utilisées par la majorité des répondants, donnant ainsi une certaine pertinence aux mesures annoncées par la Commission dans son rapport sur la citoyenneté de l’Union.
L’articulation entre la citoyenneté européenne et les citoyennetés des États membres n’est pas exactement intuitive pour tous les Européens, mais une écrasante majorité des Européens et des ressortissants des pays tiers intéressés par l’Europe saisissent, à des degrés divers, l’importance de ce statut. Les Européens y trouvent de nouveaux droits, et un nouvel espace politique à occuper. Cependant, le niveau d’information et de participation à la vie politique de l’Union des citoyens européens reste trop faible.
Promouvoir la citoyenneté européenne en informant les Européens et en simplifiant l’exercice de leurs droits est donc encore nécessaire, et une telle promotion ne peut que bénéficier à l’Union dans son ensemble.
Rémi Petitcol
Sources :
https://euobserver.com/justice/122101
https://www.weforum.org/agenda/2016/07/countries-selling-citizenship/
http://politheor.net/eu-citizenship-for-sale/
Rapport sur la citoyenneté de l’Union 2017. Commission européenne, janvier 2017
EU citizenship consultation 2015. Commission européenne, 2015
Flash eurobarometre 430 : Report. Commission européenne, 2016