Frontex fait partie d’une série d’agences créées au même moment, lorsque l’Union européenne s’est transformée, notamment avec l’introduction fiduciaire de l’euro et une coopération renforcée dans de nombreux domaines, que ce soit policier ou juridique. Peu évoquée durant ses premières années, elle est réapparue dans les débats depuis 2015, notamment dû à sa refonte. Cette agence a toujours fait l’objet de critiques mitigées, dont le manque de transparence et les méthodes utilisées. Cependant, un an après être devenue l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, elle semble montrer un bilan positif et une efficacité renouvelée.
Histoire et missions
Déjà en 1999, l’Union européenne avait mis en place une coordination européenne afin de gérer les frontières extérieures du territoire, notamment avec la création d’une Unité commune des praticiens des frontières extérieures, chargée de piloter des projets et opérations communes, avec des centres ad-hoc. À partir de ces centres, le Conseil européen a décidé de mettre en place une réelle agence pour la Gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, créant ainsi Frontex.
Ses missions sont très nombreuses, mais se concentrent beaucoup autour des flux migratoires, puisque ceux-ci ont toujours été un enjeu pour l’Union européenne. La Méditerranée est un espace extrêmement important pour la sécurité maritime, notamment pour les pays du Sud de l’Europe qui s’y impliquent fortement (la principale route migratoire étant la Méditerranée Centrale). Ainsi, Frontex, à travers les États membres, prend ces facteurs en compte et travaille dessus ; il y a des opérations conjointes qui sont organisées et coordonnées, ainsi que des interventions rapides ; des opérations de recherche et sauvetage ; le combat contre le crime et terrorisme transfrontalier ; le soutien face à de nombreuses opérations en rapport avec les garde-frontières des États membres, entre autres. Une autre de ses compétences assez novatrice est l’assistance qu’elle fournit aux États membres, à leur demande, dans l’organisation au retour de migrants dans leur pays d’origine, dans le cas où leur demande d’asile ait été refusée (et avec l’accord de ce dernier). Cela se fait surtout dans les cas où des États membres organisent le retour de personnes vers le même pays ; dans ce cadre, elles sont organisées par un État membre et cofinancées par Frontex. Il faut tout de même tenir compte que cela ne représente qu’une petite minorité des vols retour organisés.
L’agence fait aussi de la recherche et de l’analyse sur les routes et les probabilités concernant l’évolution de la migration clandestine.
Frontex a ainsi quatre divisions, l’une concernant les réponses opérationnelles, avec des missions telles que celles évoquées auparavant ; une division concernant la surveillance ainsi que la sensibilisation à la situation, dans laquelle il y a des analyses de risque et de vulnérabilités ; une division concernant le développement de ressources ; et l’une qui s’occupe de la partie administrative (avec le budget, les ressources humaines, etc.). Une nouvelle division est en train de se développer et sera mise en place en 2018, transformant l’unité de coopération européenne et internationale en division. Cela montre l’importance croissante que Frontex et l’Union européenne accordent à la coopération face aux problèmes transnationaux.
Le fonctionnement de Frontex
D’après son site officiel, son Conseil d’Administration est « composé de deux représentants de la Commission européenne et des représentants des chefs des autorités des frontières des 26 États membres qui ont signé l’acquis de Schengen », qui ont tous les droits de vote. Le Conseil comporte également des représentants du Royaume-Uni, de l’Irlande, de l’Islande, du Lichtenstein, de la Norvège et de la Suisse, qui ont des droits limités. Ils se réunissent cinq fois par an et « établissent le budget et vérifient son exécution, approuvent des programmes de travail annuels et multi-annuels, s’assurent de la transparence des processus de décision, et nomment les Directeurs exécutif et exécutif adjoint. »
Cette agence semble incarner le mode de fonctionnement vers lequel l’Union européenne tend et veut tendre. Ainsi, elle s’apparente à une agence supranationale avec de forts moyens qui lui sont accordés (même si finalement, tout dépend des États-membres, de leur volonté à attribuer du budget, etc.) ; et simultanément, elle coopère très fortement avec les États membres, que ce soit en profitant des informations et capacités de ceux-ci, ou justement en donnant des informations, en les aidant à développer de nouvelles capacités, notamment concernant leurs garde-côtes (qui finalement n’est qu’une coopération entre pays de l’UE). C’est ainsi une agence qui profite – mais qui est également mise à profit – des États membres. Elle coopère également avec de nombreuses autres agences européennes, telles que la Commission européenne, Europol ou Eurojust ; ainsi qu’avec des organisations internationales, notamment concernant l’agence des réfugiés des Nations Unies, ou Interpol. C’est ce qui explique les différents centres de coordination mis en place par l’agence : une coopération sans coordination ne peut pas fonctionner, surtout lorsqu’elle met en place tant d’acteurs.
Au sein de cette coopération se situe Eurosur, le cadre politique d’échange d’informations pour les frontières extérieures européennes. Chaque État membre alimente ce cadre avec son propre centre national de coordination. Enfin, Frontex permet également aux États d’accéder à des informations provenant de satellites et autres systèmes de surveillance en place dans l’Union. C’est ainsi un système « donnant-donnant », dans lequel un cercle d’échange d’informations se crée.
Il est important de noter que depuis 2011, il y a également eu la mise en place des Équipes de Garde-Côtes européennes (EBGT) afin qu’elles soient utilisées dans le cadre d’interventions rapides et d’opérations conjointes.
L’Agence européenne de Garde-frontières et de Garde-côtes
La crise migratoire de 2015 a montré l’importance de renforcer la gestion des frontières extérieures de l’Union européenne. Frontex est donc devenue l’Agence européenne de Garde-frontières et de Garde-côtes en octobre 2016.
La réforme lui a ainsi permis d’établir la force d’action rapide évoquée auparavant, avec 1 500 garde-côtes de réserve ; d’avoir son propre matériel afin de ne plus dépendre directement de celui des États membres ; ainsi que d’intervenir dans un État membre, avec l’accord de la Commission, même sans la permission dudit État. De plus, concernant le personnel, l’objectif est de passer de presque 500 personnes actuellement à 1000 d’ici 2020. Il est également important de noter qu’en outre, il y a plus de 1700 officiels qui travaillent dans les différentes opérations de l’agence. Enfin, en janvier 2017, un « « pôle d’expulsion » composé de 690 agents [est créé] pour aider les États membres, principalement l’Italie et la Grèce, à organiser les expulsions hors de l’Union européenne », selon la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques. Ainsi, de nos jours, le budget accordé à Frontex est de 302 millions d’euros, et d’ici 2022 il est prévu qu’il atteigne 327 millions.
Ces nouvelles mesures semblent être un succès et l’agence s’en félicite : depuis le début de l’année, il y a eu 21% de migrants en moins arrivés en Italie par rapport à l’année précédente. L’agence a également fait retourner dans leurs pays respectifs plus de 10 000 migrants, chiffre qui a également doublé comparé à 2016, notamment dû à l’Opération Sophia (opération militaire ayant pour mission « d’entreprendre des efforts systématiques en vue d’identifier, de capturer et de neutraliser les navires et les embarcations ainsi que les ressources qui sont utilisés ou soupçonnés d’être utilisés par des passeurs ou des trafiquants de migrants ») ; et à la formation de garde côtes en Libye lors de cette même opération.
Cependant, Fabrice Leggeri, directeur de Frontex, met en avant un problème qui semble bloquer le développement de l’agence : pour pouvoir augmenter son personnel, il considère qu’il faut également augmenter les salaires (sans pour autant avoir une augmentation du budget) afin de motiver les employés. En effet, le fait que l’agence se situe actuellement en Pologne, et le niveau de vie y étant moins élevé que dans des pays tel que la Belgique, le salaire est également moins élevé, ce qui peut être décourageant pour beaucoup de personnes, notamment celles ayant une famille.
L’agence a ainsi encore des problèmes de structuration, ayant de grands objectifs mais pas tous les moyens de les mettre en place. Néanmoins, elle se montre malgré tout très efficace, justifiant ainsi le nouveau budget qui lui a été accordé.
Frontex en action
Il y a plusieurs routes de migration évoquées par l’agence (avec des chiffres de migrants illégaux mis à jour pour le cours de cette année) : les routes Méditerranéennes, avec, à l’ouest, le troisième plus grand chiffre de migrations compté par l’agence – c’est-à-dire plus de 13 000 – provenant notamment du Maroc, de la Côte d’Ivoire et de la Guinée ; au centre (comprenant également la route d’Apulia et Calabria), le plus grand chiffre, comptant ainsi plus de 100 000 migrants, provenant surtout du Nigéria, de la Guinée et du Bangladesh ; et à l’est, le deuxième plus grand passage de migrants avec plus de 27 000, provenant surtout de Syrie, de l’Iraq et de l’Afghanistan. Nous avons ensuite la route de l’ouest des Balkans, avec plus de 9000 migrants provenant du Pakistan, de l’Afghanistan et de l’Iraq ; celle des frontières de l’Est, avec un chiffre beaucoup plus bas, atteignant les 500 personnes, provenant notamment du Vietnam, de l’Ukraine et de la Russie ; et enfin la route de l’Ouest africaine, avec plus de 100 passages illégaux en provenance surtout du Maroc, de la Guinée et de la Côte d’Ivoire.
Cette mise en contexte nous permet de comprendre le choix des opérations menées par l’agence. Nous pouvons notamment évoquer Aeneas et Hermes, qui étaient sur la route migratoire de la Méditerranée centrale, mais qui se sont terminées en 2014. En effet, cette zone est celle de prédilection pour Frontex, ainsi que la Méditerranée de l’Est, coordonnant ainsi des opérations maritimes en Italie, en Espagne et en Grèce. Dans ces deux derniers pays, ainsi qu’en Bulgarie, elle est aussi présente pour les frontières terrestres.
Son opération la plus importante et récente est Triton, en place depuis 2014. Actuellement, il y a vingt-cinq États européens et associés à Schengen qui y participent, et les efforts déployés dépendent de la nécessité du moment. Cette opération, comme les précédentes, s’est faite sous une très forte coopération avec l’Italie, un des deux pays qui subit le plus gravement l’arrivée de migrants. Sa principale mission est le contrôle des frontières, ce qui peut paraître logique, mais ils accordent également une grande importance aux missions de recherche et sauvetage. Cette opération continue d’être très importante et active. Le dernier groupe d’étude à cet égard s’est concerté en juillet, période à laquelle il y avait 400 officiers et personnel en général sur l’opération.
Enfin, malgré des systèmes déjà en place, l’agence a souhaité renforcer la coopération avec les pays tiers, notamment à travers des accords de travail avec les autorités des garde-côtes et gardes-frontières des États concernés (mesures déjà en place depuis 2005), ou des réseaux d’analyse extra-européens.
Durant cette année, comme pour les années précédentes, Frontex a également sauvé des centaines de migrants de la noyade. Concernant l’aide pour le retour au pays d’origine des migrants, malgré l’augmentation de l’arrivée de migrants illégaux, le nombre est resté stable par rapport aux années précédentes, avec en moyenne 15 000 personnes par mois. Frontex, quant à elle, a vu le nombre de vols retour qu’elle a organisé plus que tripler, passant ainsi de 66 en 2015 (avec 3565 personnes) à 232 en 2016 (avec 10 700 personnes).
Frontex et Droits humains sont-ils incompatibles ?
Cette agence a été très fortement critiquée par de nombreux acteurs, à la fois des ONG, la société civile, ou des partis politiques. Cela a notamment été le cas en 2010, lorsqu’une étude a été réalisée au Parlement européen, sponsorisée par le groupe Les Verts. Dans celle-ci, les analystes affirment que « Des atteintes aux droits fondamentaux ont en effet été mises en évidence soit par des témoignages directs, soit par des observations d’organisations internationales ou d’ONG, soit par l’analyse a posteriori de certains événements relatés par la presse ». Ainsi, est évoqué le fait que l’agence met surtout en avant des chiffres, notamment les chiffres de personnes interceptées et/ou renvoyées dans leur pays d’origine. Cependant, dans cette vision très bureaucratique de la situation, les procédures mises en place dans ces interceptions et renvois ne sont jamais évoquées. En effet, même aujourd’hui, toutes leurs opérations sont expliquées (sur leur site web notamment) sans avoir d’explications sur ce qui est fait pour ces migrants en tant qu’êtres humains.
Il ne s’agit peut-être pas de la préoccupation principale de l’organisation, puisqu’il est question d’une agence européenne, et pas d’une ONG, n’ayant ainsi peut-être pas de volonté à mettre cette facette en avant. Cependant, c’est lors de témoignages et faits décriés que des questions se posent. En effet, « Ces opérations – visant à renvoyer dans leur pays d’origine des personnes contre leur gré – sont souvent sources de violences. […] régulièrement, certains témoignages d’expulsés font état de violences se traduisant par des humiliations, des insultes, de l’agressivité, des coups jusqu’au tabassage durant les tentatives d’embarquement. Ces sévices mènent les étrangers rencontrés à vivre dans une profonde angoisse : jambes sanglés et poignets menottés, la bouche parfois recouverte pour empêcher la personne de parler ou hurler, quand ce n’est pas l’usage de sprays paralysants qui empêche de crier. »
Le rapport décrit également les difficultés posées par les vols groupés, qui sont parfois amenés à faire plusieurs arrêts, laissant ainsi les migrants à l’intérieur pendant de très longues heures, ce qui peut potentiellement être dangereux pour leur santé. Deux témoignages sont mis en avant : dans l’un, une personne souffrait des jambes, dû à de graves problèmes de circulation, à tel point que l’équipe médicale, une fois au dernier arrêt, a déclaré que la personne n’était pas en état d’être dans un vol d’expulsion. Lors du deuxième témoignage, nous apprenons qu’une partie des détenus est restée en tout 24h dans l’avion, sans repas chaud, n’ayant eu qu’un peu de pain et de fromage. Dans les deux témoignages, sont décrites des maltraitances à l’égard des personnes. Ces situations ne sont pas exceptionnelles, de telle façon que certains États membres ont élaboré des règles concernant de l’expulsion de migrants, suite à des décès provoqués par celles-ci ; cependant, il n’y a aucune garantie qu’elles soient suivies par Frontex.
De plus, nous ne devons pas oublier l’importance du Droit international humanitaire, notamment à travers les Conventions de Genève, qui mettent en place le droit du réfugié et d’asile. Ceux-ci sont censés être pris en compte dans la gestion des migrants. Cependant, cette année, Amnesty International a fait un appel à l’Union européenne pour qu’elle arrête de reconduire les Afghans à la frontière, puisque « Jamais autant de civils n’ont été blessés, comme le soulignent les Nations unies, et parallèlement, jamais autant de renvois n’ont été effectués au départ de l’Europe ». Ainsi, malgré le fait que Frontex ne semble qu’exécuter des ordres des États membres en organisant des reconduites à la frontière, elle garde malgré tout sa part de responsabilité, raison pour laquelle Amnesty l’a aussi nommée dans son appel.
Outre la question des violences physiques – qui est sans doute la plus importante – nous ne devons pas pour autant oublier d’autres possibles enfreintes aux Droits humains, notamment à l’égard de la surveillance et des données. En effet, nous avons évoqué auparavant qu’à travers sa refonte, l’agence a renforcé et agrandi ses systèmes et moyens de surveillance. Les échanges de données entre pays de l’Union européenne et entre Frontex et États tiers ont également été renforcées, malgré le fait qu’il y ait des dispositions qui sont censées protéger les citoyens. Les questions que soulève cette surveillance renforcée à l’égard de la protection des données et des Droits humains sont toujours mitigées, pouvant faire l’objet d’un article à part entière. C’est une question notamment très présente dans la lutte anti-terroriste, et dans ce cadre, les arguments peuvent être les mêmes. De plus, cette année encore, l’agence demande davantage de surveillance.
À tout cela s’ajoute un facteur qui s’avère problématique : il y a une absence de contrôle sur l’agence. Malgré le fait que dans son règlement, selon Nina Fabrizi-Racine (Master Droits de l’Homme), un article prévoit que « sa responsabilité extracontractuelle peut être engagée devant la Cour de Justice pour réparation des dommages causés par les services de l’agence ou par ses agents dans l’exercice de ses fonctions », elle explique qu’aucun texte ne précise quand l’agence est susceptible d’engager cette responsabilité, et qu’il y a « sans cesse report de responsabilité ».
Les migrants noyés : tragédie ou volonté ?
Malgré les chiffres que nous avons pu noter en rapport avec les sauvetages effectués par Frontex, d’autres rapports très inquiétants refont surface. En effet, récemment, des ONG ont sauvé plus de 2000 migrants, et accusent l’agence de laisser des migrants se noyer en ne pas étant présents. Ils critiquent le fait que de nombreux nouveaux moyens ont été donnés à l’agence et qu’il n’y a pas moins de morts pour autant. En effet, de nos jours, nous pouvons en tout compter une moyenne annuelle de 3500 personnes décédées en essayant de franchir les frontières de l’Union européenne.
Une des principales sources de cette critique est également Zack Campbell, journaliste ayant fait une très forte critique des méthodes de l’agence européenne dans The Intercept, site-web fondé par Glenn Greenwald, lui-même journaliste renommé. Selon Campbell, ces morts peuvent être empêchées. Il affirme ainsi que « Depuis 2014, l’Union européenne a choisi délibérément de maintenir leur patrouille de garde-côtes loin du lieu de naufrage », grâce à des lettres internes de Frontex qu’il a interceptées. En prenant l’exemple de l’opération Triton, la distance de patrouille a été réduite à un rayon de 50 km autour de l’Italie lors de la prise en main par Frontex ; auparavant, avec Mare Nostrum, les patrouilles étaient bien plus proches des eaux internationales de la Libye. De plus, il explique que dans la lettre datant de 2014, le directeur des opérations de Frontex « a dit de façon privée aux autorités italiennes que ses bateaux ne devaient pas être appelés pour répondre immédiatement à des appels de détresse en dehors de sa zone de 50km de patrouille ». Néanmoins, par loi, ils sont obligés d’y répondre. Il faut cependant tenir compte que cela a eu lieu en 2014, et qu’en 2015 Frontex a agrandi sa zone de 55 km supplémentaires ; faisant que les patrouilles sont tout de même à 10h de distance de la plupart des naufrages.
Pour Frontex, cela se justifie indirectement par le fait que « Nous devons prévenir de soutenir les affaires des réseaux criminels et des trafiquants en Libye en ramassant les migrants toujours plus proches des côtes Libyennes par des bateaux européens ». En effet, cela renforcerait le « facteur d’attraction » de façon indirecte ; pour un Ministre des Affaires Étrangères britannique en 2014, cela encouragerait aussi davantage les migrants à essayer de traverser la mer. En outre, la question du Droit international maritime est également souvent évoquée, puisque Frontex n’a pas un accès territorial aussi grand que les ONG.
Il est ainsi évident que Frontex a subi une refonte, qui a en effet été efficace, mais à niveau interne. Elle s’est donnée plus de moyens, plus de personnel, plus d’objectifs, et semble avoir plus de résultats. Cependant, toutes les critiques auxquelles elle fait face n’ont pas été prises en compte, et sont cachées sous couvert de chiffres de migrants retournés, et certains sauvés, proches des frontières européennes. De plus, même lorsque les migrants sont sauvés, ils risquent de subir des violences et leur santé risque de ne pas être prise en compte. Mais il ne faut pas oublier que cette agence reste dépendante des États membres de l’Union européenne et de l’espace Schengen, qui composent son Conseil d’Administration, qui donnent le personnel pour effectuer toutes les missions, ainsi que son budget. Il appartient donc à la responsabilité de chaque État de s’assurer que cette « gestion des migrants » n’aille pas à l’encontre des Droits humains et de ne pas oublier que les migrants sont avant tout des êtres humains, et ne pas les réduire à des chiffres. Une réelle coopération policière n’est pas efficace si elle se fait aux dépens de la vie et du bien-être des autres, illégaux ou pas.
Carolina Duarte de Jesus
Pour en savoir plus :
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