Dans son discours sur l’état de l’Union du 13 septembre 2017, le président de la Com­mission européenne a fait mention de plusieurs questions transversales touchant à l’avenir de l’Union telle que nous la connaissons. Les problématiques relevées par Jean-Claude Juncker furent nombreuses, allant de l’état de la cybersécurité au sein de l’UE à une industrie européenne « plus forte et plus compétitive », en passant par l’élaboration d’une « Union plus démocratique ».

Sur ce dernier point, le président Juncker a particulièrement insisté sur son adhésion à l’idée que des listes transnationales puissent voir le jour dans un futur proche, à deux ans seulement des prochaines élections parlementaires européennes. Enfin, à la fin de cette partie dédiée à une « Union plus démocratique », une suggestion a été faite quant à l’avenir de la présidence de la Commission, ainsi que de celle du Conseil eu­ropéen : la fusion de ces deux fonctions.

Bien qu’elle puisse paraître novatrice, l’idée a en fait déjà été au centre de plusieurs débats au sein du cercle européen, et ce depuis longtemps. Par exemple, en 2012, un groupe de ministres des affaires étrangères de différents États membres avait discuté et débattu des mérites et préjudices potentiels qu’engendrerait l’association des deux présidences.

À l’époque, José Manuel Barroso était à la tête de la Commission, tandis qu’Herman Van Rompuy présidait le Conseil européen. Les discussions furent principalement cen­trées autour des compétences propres à chacune des présidences, et les difficultés qui pourraient apparaître à cause de ces prérogatives, qui sont parfois à l’opposé les unes des autres. De plus, le statut de président du Conseil européen étant relativement nouveau à ce moment-là – puisqu’instauré en 2009 après la mise en place du traité de Lisbonne – il était encore peu évident d’envisager comment ce président devait exercer ses prérogatives.

En 2017, Jean-Claude Juncker réitère donc cette demande de fusion des présidenc­es, ayant en tête la clarté qu’une telle décision dégagerait en donnant à l’Union eu­ropéenne plus d’efficacité en simplifiant les procédures décisionnelles. Pour citer le président Juncker, « Le paysage européen serait tout simplement plus lisible et plus compréhensible si le navire européen était piloté par un seul capitaine. Le fait d’avoir un seul président refléterait mieux la véritable nature de notre Union européenne, à la fois comme Union des États et comme Union des citoyens ».

Cependant, des problèmes persistent encore quant à la mise en place d’un tel rap­prochement, et un débat de fond doit être entrepris sur les bénéfices potentiels – ou au contraire inconvénients – d’une telle fusion.

Le débat : entre simplification de la gouvernance européenne…

Nous l’avons donc compris, l’un des arguments principaux utilisé par Juncker pour défendre cette idée est la simplification qu’apporterait la fusion des deux présidenc­es, à la fois en termes de procédures et de visibilité pour l’UE en dehors de ses fron­tières. En effet, un problème récurrent de l’Union, qui a déjà été discuté et débattu maintes et maintes fois, se retrouve dans l’expression « qui appelle-t-on lorsque l’on veut s’adresser à l’Union européenne ? ». Quand le président de la Commission fît cette proposition, il espérait sans doute répondre à ce déficit de lisibilité quant au pouvoir exécutif de l’Union européenne.

Dans son discours, le président Juncker faisait également mention d’une notion uti­lisée pour la première fois lors des élections européennes de 2014, celle de « spitzen­kandidat ». Il s’agit en fait d’un candidat fort, nominé par chaque formation politique au sein du Parlement européen, dans l’objectif d’entrer en lice pour devenir le prochain président de la Commission européenne. Chaque groupe politique met donc en avant son propre candidat, en espérant que celui-ci puisse accéder à la présidence de la Commission. Ce concept remonte au traité sur l’Union européenne (TUE), aussi ap­pelé traité de Maastricht, qui énonce que le Conseil européen se doit de prendre en compte les résultats aux élections parlementaires européennes quand il propose un candidat au poste de président de la Commission. Le candidat désigné par le Conseil, à la majorité qualifiée, doit ensuite être approuvé par le Parlement, à la majorité de ses membres.

Ainsi en 2014, après les élections européennes, Jean-Claude Juncker, qui était la tête de liste, ou « spitzenkandidat », du Parti populaire européen (PPE) – le parti ayant récolté le plus de suffrages exprimés – a été élu président de la Commission, après proposition du Conseil et vote d’approbation par le Parlement. Juncker propose donc de reprendre ce modèle pour l’appliquer à de futures élections ; il veut, de plus, fu­sionner les présidences pour que cela puisse être utilisé pour élire un seul et unique président pour la Commission et le Conseil européen. Il s’appuie sur le TUE à nouveau, puisqu’en vertu de l’article 15, paragraphe 5, le président du Conseil européen est lui ou elle aussi élu à la majorité qualifiée ce dernier, ce qui pourrait être facilement assimilé pour l’élection d’un président commun pour les deux institutions. De plus, le paragraphe 6 de ce même article prévoit que le président du Conseil européen, qui est élu pour 30 mois et renouvelable une fois, ne peut pas exercer de mandat national en même temps que ses fonctions de président.

Cela signifie toutefois qu’il ou elle peut exercer un autre mandat européen. Au niveau du droit européen, il apparaît donc possible d’aménager les traités, sans pour autant engager une révision complète de ces derniers, afin de créer une position de président commune à la Commission et au Conseil.

… et incompatibilité des fonctions présidentielles de la Commission et du Conseil européen

Bien qu’un rapprochement soit techniquement possible entre les deux fonctions, des concessions seront à faire si le président de la Commission veut aller au bout de son projet. Premièrement, la durée des mandats n’est pas la même entre le président de la Commission européenne et celui du Conseil européen. Il faudra donc trouver un aménagement accommodant entre les traités sur l’Union européenne, qui organisent la nomination du président de la Commission, et celui de Lisbonne, qui créa la position de président du Conseil européen. Cet obstacle peut aussi être lié à la problématique de savoir quel président prendrait la place de l’autre : le président de la Commission deviendrait-il le président du Conseil européen ? Ou, au contraire, le président du Conseil européen deviendrait-il le président de la Commission ?

Dans un deuxième temps, les membres du Conseil européen, soit les chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’UE, pourraient se sentir dépourvus de leur droit de choisir leur président, qui supervise notamment les rencontres entre les décideurs européens lorsque le Conseil européen se réunit. En effet, avec l’avènement du « spitzenkandidat », qui deviendrait le candidat apte à prendre la place de prési­dent après les élections parlementaires pour les deux institutions, il est possible que les chefs d’État et de gouvernement ressentent une certaine pression pour nommer ledit candidat à la majorité qualifiée. Cela pourrait poser problème par la suite, en en­gendrant des conflits dus à une mésentente entre les membres du Conseil européen et leur président, dans ce cas-ci président à la fois de la Commission et du Conseil européen.

Troisièmement, étant donné que le Parlement européen peut censurer la Commission européenne – à la fois les commissaires et le président – ce droit de censure couvrirait alors la présidence du Conseil européen si les deux présidences venaient à être fu­sionnées. Cela causerait beaucoup de tumultes, notamment au Conseil européen, et des solutions concrètes devront être trouvées avant d’aller plus loin dans l’établisse­ment d’une présidence unique.

Enfin, le principal problème qui se pose si une fusion des deux présidences devait avoir lieu se rapporte au fait que la philosophie recherchée derrière chacun de ces postes est différente, et presque à l’opposé l’une de l’autre.

En effet, alors que le président de la Commission est censé se trouver au-dessus de la « mêlée » nationale, et avoir ainsi un rôle qui ne le soumet pas aux intérêts nation­aux des Etats membres, le président du Conseil européen est, quant à lui, dépendant de ces intérêts étatiques. Le Conseil représente en fait les États et leurs intérêts di­vergents, tandis que la Commission représente les intérêts de l’Union européenne à elle seule, sans prendre en considération les demandes nationales. Bien que les chefs d’État et de gouvernement aient leur mot à dire dans la nomination du président de la Commission, une fois nommé celui-ci se doit de considérer l’Union européenne avant toute chose, et non pas ses États membres. Existerait-il donc une certaine incompati­bilité entre les deux présidences ? Si oui, comment faire pour accommoder ces postes à haute responsabilité dans la perspective portée par Jean-Claude Juncker ?

Une possibilité de réconciliation ?

Deux visions semblent s’opposer ici : celle proposée par le président de la Com­mission Juncker, qui souhaite apporter plus de clarté et d’efficacité en fusionnant les présidences de la Commission et du Conseil européen ; et celle des plus scep­tiques, notamment Herman Van Rompuy, qui avancent des arguments pour con­trer cette idée. Juncker aimerait que cette initiative puisse voir le jour d’ici à 2025. Entre temps, une véritable discussion de fond va devoir avoir lieu pour mettre fin à la dichotomie qui scinde ces deux manières de percevoir l’exécutif européen.

Raphaël Moncada

Pour en savoir plus :

Commission européenne : https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/soteu-explained_fr.pdf

EU Observer : https://euobserver.com/institutional/115965

EU Observer : https://euobserver.com/political/139002

EU Visions : http://www.euvisions.eu/why-and-how-the-spitzenkandidaten-procedure-should-be-further-developed/

Euractiv : https://www.youtube.com/watch?v=AVGUe8C1vdA