« La disparition [des frontières] engendre fréquemment un étrange état intermédiaire, une atmosphère d’attente. Quelque chose de neuf semble se constituer, sans qu’on sache encore l’identifier»[i]. Les bouleversements géopolitiques consécutifs à l’effondrement successif du bloc de l’Est et de l’Union soviétique ont largement transformé les frontières de l’Europe. Par les valeurs qu’elle souhaite transmettre et exporter, il appartient à l’Union européenne (UE) d’apporter une « contribution spécifique à la stabilité et à la bonne gouvernance dans son voisinage immédiat et à promouvoir un cercle de pays bien gouvernés à l’Est »[ii]. Si le processus d’adhésion a longtemps été considéré comme la réalisation d’une stabilité au sein de l’Europe politique, l’élargissement de 2004[iii]et ses conséquences sur l’Union Européenne, ont poussé les dirigeants européens à se tourner vers une autre forme de politique avec les Etats voisins : la politique européenne de voisinage. Par souci terminologique et pour éviter une approche trop monopoliste de l’identité européenne, il faut relever qu’elle concerne uniquement l’Union européenne et pas l’Europe. Depuis 2004, elle instaure un cadre général pour les relations de l’UE avec ses voisins les plus proches géographiquement afin de développer une coopération renforcée grâce à des actions bilatérales et régionales.
Pour préserver la sécurité interne de l’Union Européenne et parce que sa stabilité dépend aussi de celle de ces voisins, il est nécessaire pour elle de participer au développement de sa périphérie. Si la Politique européenne de voisinage fait partie de l’action extérieure de l’UE et de sa politique étrangère, elle reste une « politique étrangère de proximité »[iv]. En effet, l’action européenne s’est divisée en différents volets régionaux pour prendre en compte chaque contraste et spécificité des régions concernées. Ainsi, destiné à renforcer la PEV et à affiner son action aux particularités régionales, le Partenariat oriental (PO) a été mis en place. Mais alors qu’est-ce que le Partenariat oriental ? Quels sont ses objectifs et les enseignements à en tirer ? Mais surtout que reflète-t-il de l’action de l’Union Européenne à l’international ?
Qu’est-ce que le Partenariat oriental ?
Le PO nait de la proposition conjointe de la Suède et de la Pologne, présentée lors du Conseil de l’UE du 26 Mai 2008[v]pour établir un « cercle de pays bien gouvernés ». Le PO aspire à rééquilibrer la PEV[vi]face au projet d’Union pour la Méditerranée qui visait à la réactivation des liens entre l’UE et son voisinage méridional, quelque peu à l’abandon depuis l’échec du Processus de Barcelone. Le PO vise donc à une meilleure gestion des relations entre UE et les Etats du voisinage « oriental »[vii] : Arménie, Azerbaïdjan, Belarus, Géorgie, République de Moldavie et Ukraine. Cela concerne des Etats de l’Europe de l’Est proches géographiquement et qui partagent aussi avec l’Union Européenne des liens politiques, culturels ou simplement transfrontaliers. L’établissement d’un Partenariat prend toute sa logique car ces pays n’ont aucune perspective d’adhésion à l’UE en partie à cause de leur différence de développement et leur instabilité politique. La guerre de Géorgie de 2008, véritable appel pour plus de stabilité dans la région, a particulièrement précipité le processus d’application du PO.
Il établit une coopération renforcée à travers la potentielle signature d’accords d’association et de libre-échange approfondis, et instaure également des sommets réguliers (2011 à Varsovie, 2013 à Vilnius, 2015 à Riga, 2017 à Bruxelles). Elle crée aussi l’Assemblée parlementaire Euronest qui cherche à accélérer l’association politique et l’intégration économique entre l’Union européenne et les partenaires de l’Europe de l’Est.
Quels objectifs pour le Partenariat oriental ?
Avec le PO, l’action de l’Union s’est faite de plus en plus pragmatique, en ligne avec son idée essentielle d’accentuer l’influence européenne dans l’opinion publique en tentant d’offrir des « avantages concrets » pour les citoyens des régions visées. L’UE met en place des projets plus ou moins ambitieux concentrés sur 4 thématiques précises : économie, gouvernance, connectivité et société civile ; déclinées en 20 objectifs à réaliser pour 2020.
- Renforcer l’économie :
Le PO se concentre sur le développement économique des pays partenaires, particulièrement au niveau régional pour développer une économie plus forte, diversifiée et dynamique. Il vise à améliorer le potentiel de croissance des petites et moyennes entreprises (PME), à combler les lacunes dans l’accès aux infrastructures financières et harmoniser le marché numérique. Plus important encore, l’objectif est de créer de nouvelles opportunités d’emploi (notamment dans des nouveaux secteurs comme le numérique) au niveau local et régional ainsi que de soutenir le commerce interrégional.
L’UE crée un « package numérique » avec 50 millions d’euros pour :
- Prendre des mesures concrètes en vue d’une tarification harmonisée de l’itinérance et la réduction des tarifs d’itinérance entre les pays partenaires.
- Fournir un accès plus facile au marché numérique, en mettant l’accent sur les zones rurales, à travers le déploiement des stratégies nationales en matière de haut débit.
- Soutenir la création d’emplois dans les nouvelles industries numériques.
- Une meilleure gouvernance
Le PO intensifie ses efforts dans le domaine du renforcement des institutions et de la bonne gouvernance. L’UE veut renforcer la primauté du droit et les mécanismes anti-corruption en soutenant la mise en œuvre des réformes judiciaires et de l’administration publique. L’objectif est aussi d’établir une coopération renforcée en matière de sécurité.
L’UE soutient une meilleure gouvernance à hauteur de 170 millions d’euros destinés à l’innovation sociale locale. Cette contribution est aussi un soutien institutionnel aux organisations de la société civile mais surtout à la citoyenneté « active » et locale. L’introduction des langues locales et la diversification de la sensibilisation aideront à mobiliser un plus large éventail d’acteurs et à fournir de meilleurs services aux citoyens.
C’est l’objectif le plus difficile à atteindre. Les progrès réalisés restent mitigés, même si certains pays partenaires développent des organismes indépendants de lutte contre la corruption et sont en faveur de plus de transparence et d’efficacité auprès des citoyens. Ainsi, il reste difficile pour l’UE de renouer la confiance entre les citoyens et leur gouvernement. La corruption et le manque de conformité avec les valeurs démocratiques de l’Union ralentissent la coopération. En effet, l’UE se montre intransigeante sur le respect des valeurs démocratiques et des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, encore trop fluctuant (particulièrement dans le domaine de la liberté d’expression et d’association[viii]). Elle a notamment appelé l’Azerbaïdjan, lors du dernier sommet, à se conformer auxarrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. L’UE continue également de soutenir pleinement les coprésidents du Groupe de Minsk de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) dans leurs actions de promotion de la paix et la prévention des conflits en ce qui concerne le conflit du Haut-Karabakh.
- Améliorer la connectivité
L’action européenne a deux volets. Le premier est énergétique avec l’amélioration de la sécurité de l’approvisionnement en énergie. L’une des priorités majeures de l’UE est aussi d’améliorer l’efficacité énergétique et l’utilisation des énergies renouvelables en réduisant les émissions de gaz à effet de serre. Cela conduit à un développement économique plus durable et à des avantages tangibles pour la vie des citoyens en réduisant la dépendance énergétique et la consommation. L’autre volet concerne les transports et l’amélioration des liaisons et infrastructures de transport pour l’extension des réseaux transeuropéens de transport de base (RTE-T). L’UE contribuera à hauteur de 150 millions d’euros, mobilisant plus d’un milliard d’investissements stratégiques pour soutenir le développement des routes, chemins de fer, ports et aéroports de la région.
Quant à l’efficacité énergétique, 225 millions d’euros seront investis pour atteindre plus de personnes, de municipalités et de PME afin de réduire les factures d’énergie, d’améliorer le niveau de vie et de lutter contre le changement climatique.
- Renforcer la société civile
La mobilité et les contacts interpersonnels rapprochent les sociétés et offrent des avantages tangibles aux citoyens. L’UE mise sur les compétences, l’esprit d’entreprise et l’employabilité des jeunes, notamment en élaborant des politiques et des systèmes éducatifs qui contribuent à renforcer la société civile, l’innovation et à accroître l’emploi des jeunes.
L’Union a pour ambition d’offrir plus d’opportunités d’échanges et de mobilité en permettant à environ 80 000 jeunes, étudiants et enseignants de bénéficier du programme d’Erasmus +. En effet, c’est par le dialogue entre les jeunes générations que l’intégration des valeurs européennes peut être la plus efficace. Pour favoriser les échanges, l’UE pousse à la libéralisation des visas ainsi qu’à leur exemption. Cet objectif est déjà atteint pour la Géorgie, l’Ukraine ainsi que la République de Moldavie dont les détenteurs de passeports biométriques peuvent se rendre dans l’espace Schengen sans visa. Pour soutenir les jeunes, l’UE renforce les capacités des organisations de jeunesse grâce à l’initiative EU4Youth.
Quels enseignements pour le Partenariat ?
Cependant, depuis sa création, le Partenariat oriental (PO) s’est noyé dans les non-dits conflictuels et l’évolution des postures des pays, entravant ainsi une réelle concrétisation. Les six des pays du voisinage oriental, ont tous, en leur temps, été membres de l’Union soviétique[ix], et le PO s’est heurté à la complexité de cette réalité. Comme pour chacune de ses actions tournées vers ses voisins, l’Union européenne s’est vue paralysée par des conflits régionaux parfois gelés. Sans même évoquer le cas de l’Ukraine ou la situation de l’Azerbaïdjan, les conflits régionaux et l’instabilité ont pris le pas sur l’efficacité du Partenariat oriental. Le Belarus reste le seul des Etats partenaires à ne connaître aucun conflit territorial, ce qui est assez représentatif de l’instabilité latente de la région. En effet, le PO, dont l’approche régionale s’est voulue compréhensive de l’identité de la région, est néanmoins d’abord tombé dans l’écueil de l’uniformité. L’UE a d’abord manqué de différencier les situations démographiques (44 millions d’habitants en Ukraine, contre 3 en Arménie), les systèmes économiques, les choix politiques ou encore les liens plus ou moins solides conservés avec la Russie. En négligeant les individualités, l’impact du PO s’est in fine montré disparate entre les pays, certains pays (Géorgie, Moldavie) signant l’Accord d’association, d’autres (Ukraine, Arménie) y renonçant in extremis. Cependant, l’UE tente parfois de rectifier le tir. C’est par exemple le cas de l’Azerbaïdjan pour lequel l’UE tente une approche différenciée dans laquelle ce dernier est « libre de choisir dans quelle mesure il acceptera la proposition d’association politique et d’intégration économique formulée par l’UE »[x], en relevant néanmoins que les négociations débutées en février 2017 n’ont pas encore mené à un accord d’association formel mais connaissent des progrès dans le domaine de l’aviation civile. L’UE s’essaie désormais à la casuistique en proposant tantôt des accords d’association (l’Ukraine ayant finalement signé en 2014) et un Partenariat amélioré (comme l’Arménie en 2017).
Si le pragmatisme des objectifs est prudent pour la réalisation concrète des valeurs européennes dans la région, il est sans doute important de souligner que la marge de manœuvre des pays concernés, car l’on oublie souvent qu’ils puissent décider pour eux-mêmes, se trouve emmurée entre briques européennes et ciment russe. Les pays se trouvent ainsi tiraillés entre « la peur de l’exclusion et la perspective de développer de nouvelles interdépendances »[xi].L’influence européenne pourrait paraitre, si l’on se place de l’autre côté du miroir, comme une entrave aux intérêts géopolitiques russes, s’infiltrant dans une « zone d’intérêt russe[xii] » où chaque action doit obtenir l’aval de Moscou[xiii]. Ainsi, il est bien normal que certains Etats comme l’Ukraine aient montré leur déception quant aux faibles avancées du dernier Sommet (Bruxelles). En effet, l’évolution lente et l’absence d’une perspective d’avenir claire ne créent en rien une stabilité. Elles ne créent qu’un néant où les citoyens, trop souvent déçus, doivent gérer l’instabilité économique et la politique quotidienne. L’Union prône l’approche pragmatique, moins réjouissante qu’une promesse d’intégration, mais qui demeure la plus réaliste.
Le PO, si l’on peut lui reprocher sa stratégie de conquête, reste une main tendue à la stabilité des pays partenaires, et ce indépendamment de leurs aspirations. L’influence russe reste présente, notamment avec l’initiative de l’Union Economique Eurasiatique, mais elle ne revêt pas une incompatibilité flagrante avec le PO. En effet, la révision de la PEV réclame une différenciation plus importante entre les partenaires, la flexibilité dans les réactions aux situations de crises et une meilleure appréhension du sentiment d’appartenance des pays partenaires. L’action de l’Union, si elle est à appréhender sur le long terme, a démontré des avancées positives. En effet,les accords d’association prévoyant des zones de libre-échange approfondi et complet avec la Géorgie, la République de Moldavie et l’Ukraine sont désormais entrés pleinement en vigueur augmentant drastiquement les échanges commerciaux entre les trois pays partenaires et l’UE. Etles relations avec l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Biélorussie ont ébauché quelques progrès, notamment avec la signature de l’accord de partenariat global et renforcé entre l’UE et l’Arménie en 2017.
L’action de l’Union, réaliste et pragmatique, revêt des aspects plus subtils grâce à l’utilisation de la diplomatie et du « soft law » pour l’apaisement des conflits. Ainsi, si l’immensité des conflits régionaux a entravé l’action de l’UE, il faut néanmoins relever que la coopération ouvre le dialogue. De plus, la coopération, qu’elle soit avec l’UE, la Russie, ou les deux, s’étend aussi au niveau régional. En effet, le 5 juin 2018 à Tbilissi, l’Azerbaïdjan, la Géorgie et la Turquie se sont réunis pour définir une future coopération trilatérale dans le domaine énergétique et des transports. Le Centre d’études stratégiques auprès de la Présidence de la République d’Azerbaïdjan, le Fonds de Géorgie sur les études internationales et stratégiques ainsi que le Centre d’études stratégiques du Ministère des Affaires étrangères de Turquie, ont relevé l’importance de ces domaines pour leur coopération mais aussi celle avec les pays européens et asiatiques. Ainsi, la situation des pays du PO se résume par les mots du ministre bélarusse des Affaires étrangères Vladimir Makei : les pays du PO sont bien entre deux feux, la Russie et l’UE. Ainsi, l’action de l’UE doit être sans équivoque et fournir un soutien infaillible aux pays dans leurs efforts pour se rapprocher des valeurs européennes. Mais elle doit aussi s’adapter à l’empreinte du passé russe, contour indélébile de l’identité des pays du voisinage oriental.
Ludivine Plenchette
Photo credit: Peter Schrank found on https://voxeurop.eu/en/content/article/4174231-moscow-blocks-path-eu
[i]Katharina Raabe, Monika Sznajderman, Last & Lost. Atlas d’une Europe fantôme, Éditions Noir sur Blanc, 2007.
[ii]Commission des Communautés Européennes, Communication de la Commission, «Politique européenne de voisinage – Document d’orientation », 12/05/2004, Bruxelles, COM(2004) 373 final, p.6. Disponible en ligne sur le site http://ec.europa.eu/world/enp/documents_fr.htm.
[iii]L’UE s’élargit à 10 pays : Chypre, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie
[iv]Frédéric CHARILLON, « Vers la régionalisation de la politique étrangère ? », in CHARILLON Frédéric (dir.), Politique Étrangère – Nouveaux regards, Paris, Presses de Sciences-Po, 2002, pp.391-422, p.414.
[v]Le texte de cette proposition est disponible sur le site du ministère polonais des Affaires étrangères à l’adresse suivante : http://www.msz.gov.pl/Materials,and,Documents,2081.html. Voir Annexe 4. On peut également trouver un résumé des propositions contenues dans ce texte dans un document de travail d’un think-tank gouvernemental polonais, le Polish Institute of International Affairs, rédigé sous la direction de Leszek Jesień : Leszek JESIEŃ (dir.), PISM Strategic Files n°3, « Eastern Partnership – Strengthened ENP Cooperation with Willing Neighbours », Juin 2008. Disponible en ligne sur le site suivant: http://www.pism.pl/pokaz.php/id/203.
[vi]« La concrétisation du Partenariat oriental s’explique […] par une volonté explicite d’équilibrer la PEV après le lancement du projet d’Union pour la Méditerranée. Le ministre tchèque délégué aux Affaires européennes, Alexandr Vondra déclarait d’ailleurs : « en 2008 nous avons eu un printemps Méditerranéen, en 2009 il pourrait être oriental »». David Cadier, Florent Parmentier, « Partenariat oriental : quelles perspectives ? », Diploweb.com, 12 décembre 2009.
[vii]Commission des Communautés Européennes, Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, « Partenariat oriental », Bruxelles, le 03/12/2008, COM(2008)823 final. Voir aussi: Commission des Communautés Européennes, Commission Staff Working Document, accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, « Eastern Partnership », Bruxelles, le 03/12/2008, SEC (2008)2974/3 ; « Le Partenariat oriental – nouveau chapitre ambitieux des relations entre l’Union européenne et ses voisins orientaux », Bruxelles, le 03/12/2008, IP/08/1858. Tous ces documents sont disponibles sur le site suivant : http://ec.europa.eu/external_relations/eastern/index_en.htm.
[viii]Pour un exemple récent : https://www.lemonde.fr/idees/article/2018/05/31/alexandre-lapshin-le-regime-d-azerbaidjan-enleve-et-tue-ceux-qui-lui-deplaisent_5307581_3232.html
[ix]BAYOU Céline, Partenariat oriental de l’Union européenne : Le pragmatisme pour mettre fin aux ambiguïtés. Article disponible sur http://www.regard-est.com/home/breve_contenu.php?id=1695
[x]http://www.consilium.europa.eu/fr/policies/eastern-partnership/azerbaijan/
[xi]PARMENTIER (F) Les marges orientales de l’Union européenne : un voisinage inconfortable, 2010, disponible sur la revue diploweb.com
[xii]Aleksandr Barbakov, vice-président de la Douma, chambre basse du Parlement russe.
Plus pour d’informations :
https://www.azernews.az/nation/132648.html
http://www.consilium.europa.eu/media/31734/eap-summit-factsheet-armenia-eng-print.pdf
https://epthinktank.eu/2016/12/22/la-politique-europeenne-de-voisinage/
Report on the Implementation of the European Neighbourhood Policy Review : https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/2_en_act_part1_v9_3.pdf
http://www.regard-est.com/home/breve_contenu.php?id=1695
Sur Euronest : http://www.europarl.europa.eu/euronest/en/home.html
Sur l’action diplomatique française en Azerbaïdjan : https://azertag.az/fr/xeber/1167066
Sur le sommet de Bruxelles : http://www.consilium.europa.eu/media/31758/final-statement-st14821en17.pdf
Sur la liberté d’expression en Azerbaïdjan : https://www.lemonde.fr/idees/article/2018/05/31/alexandre-lapshin-le-regime-d-azerbaidjan-enleve-et-tue-ceux-qui-lui-deplaisent_5307581_3232.html
Sur la vision des partenaires du PO : Rapport de Beata WOJNA, Mateusz GNIAZDOWSKI (dir.), Eastern Partnership – The Opening Report, avril 2009, The Polish Institute of International Affairs, Varsovie. Disponible en ligne sur le site suivant: http://www.pism.pl/pokaz.php/id/172.
