Les pratiques du renseignement sont liées à l’intérêt national et à la sécurité intérieure de chaque Etat, elles font partie du Secret d’Etat[1]. Ces dispositifs nationaux de sécurité font l’objet d’échanges et de collaborations du renseignement entre Etats et c’est pourquoi, il existe de nombreux enjeux de coopération en la matière. Il est en effet possible d’observer au sein de l’Union européenne, des coopérations parfois pérennes et étroites en matière de renseignement entre Etats membres démontrant qu’un dispositif de sécurité collectif est petit à petit mis en place. Néanmoins, ce développement d’une capacité propre à l’Union européenne en matière de renseignement fait face à un paradoxe : la nécessité d’une convergence plus forte des politiques nationales de sécurité et des politiques étrangères, alors que persiste l’intérêt de la sécurité nationale dans le jeu politique des Etats membres de l’Union européenne et une certaine résistance nationale face au développement d’une politique commune de sécurité. [2]
Nous nous trouvons dans un contexte de construction d’un « espace européen de sécurité » collectif. De ce fait, ne devrions-nous pas nous attendre à observer des coopérations multiples, permanentes et d’autant plus profondes que le sentiment de partager un destin commun s’affirme dans les institutions et les traités ?[3]. Mais alors qu’il est possible d’observer une résistance de la part des États, un maintien des logiques d’intérêt national et de sécurité nationale, cette permanence de « jeux individuels » en matière de renseignement apparaît comme une tension irrépressible selon Olivier Chopin, enseignant à Sciences Po et à l’Université Paris 1, Panthéon-Sorbonne[4]. D’après cet auteur enseignant chercheur et spécialiste des questions de renseignement, cette situation pourrait ainsi apparaitre comme une anomalie dans le contexte institutionnel européen[5].
Concernant la question du rapprochement des services de renseignement des pays membres de l’Union européenne, ou d’une possible centralisation européenne du renseignement, quelques développements restent encore à faire. Ainsi, il est possible de se demander à quel niveau et de quelle manière un rapprochement des architectures nationales de renseignement pourrait avoir lieu. En effet, l’on peut également se demander s’il est nécessaire de développer des organismes intégrés à l’Union pour prendre le relais des dispositifs nationaux pour les décharger à terme ou encore s’il est possible d’imaginer de voir un jour s’appliquer un principe de subsidiarité sur quelques secteurs de la sécurité comme par exemple l’antiterrorisme, en dépit de ce que réaffirment les derniers traités qui n’instituent encore rien de tel[6]. Néanmoins, face à toutes ces questions, force est de constater que face à la menace terroriste, s’opère une intégration institutionnelle européenne réelle, même si elle demeure limitée.
L’institutionnalisation d’un « renseignement européen » à l’origine d’une sécurité intérieure européenne :
Tout d’abord, qu’entend-t-on par « renseignement » lorsque nous parlons de renseignement européen ?
Olivier Chopin propose de distinguer tout d’abord deux types de renseignements[7].
Le premier renseignement qui lui est « intérieur » ou « de sécurité » et qui est lié au développement de l’espace Schengen. Ce premier type de renseignement peut être divisé en deux secteurs d’activité distincts : d’un côté les missions traditionnelles de police, de prévention et de répression, et de l’autre, la mission particulière de lutte contre la menace terroriste.
Le second type de renseignement au sein de l’Union européenne distingué par Olivier Chopin, est le renseignement « diplomatique » ou « extérieur », qui est quant à lui principalement lié aux logiques de la PESC, puis de la PSDC. Ce renseignement est d’intérêt militaire et est produit à des fins diplomatiques : il est lié aux enjeux de planification d’opérations extérieures et de réaction en cas de crises, c’est essentiellement un outil d’aide à la décision[8].
- Naissance informelle du renseignement « intérieur » : les premiers « clubs » d’experts de la sécurité à l’origine d’une coopération multilatérale du renseignement:
Le renseignement « intérieur » ou « de sécurité intérieure » est le plus ancien des deux types de renseignements évoqués plus haut et correspond à une logique assez classique d’intégration. Avant de poursuivre, il convient de souligner que dès 1967 la convention de Naples avait prévu l’existence à terme d’un réseau d’information entre les douanes des pays de la Communauté mais c’est hors du cadre de cette convention que vont plutôt se mettre en place les plus importants réseaux d’information informels.
En effet, la particularité de la naissance de ce type de renseignement de sécurité intérieure est qu’elle a lieu lors de coopérations menées dans les années soixante-dix au sein de cercles composés de professionnels de la sécurité. Il n’était alors pas question de politique institutionnalisée et officiellement menée mais d’entraide par l’échange de renseignements dans la lutte et le démantèlement de réseaux terroristes et de trafiquants de drogue. Ces réseaux informels et confidentiels se sont développés au cours des années soixante-dix et quatre-vingt[9]. Ces cercles sont appelés « clubs », selon l’expression de Didier Bigo, maitre de conférences des universités à Science Po et spécialiste des questions de sociologie des polices et des armées au niveau européen[10]. Ces « clubs »rassemblaient des représentants des services nationaux de sécurité intérieure provenant des différents pays européens[11]. Ainsi donc, ils consistaient en une coopération de praticiens mais assez spécialisée. Ces professionnels de la sécurité vont se voir mêlés aux acteurs politiques lorsque la coopération dite « Trevi » est instaurée à partir de 1975. C’est une coopération intergouvernementale, c’est-à-dire réalisée au sein d’enceintes mettant en scène des représentants des États, que ce soit au niveau politique (ministres des États européens), diplomatique (hauts fonctionnaires) et opérationnel (les fameux « clubs » évoqués précédemment). Néanmoins à ce stade, les questions de lutte contre le terrorisme et contre les trafics illégaux ne relevaient toujours pas de la sphère de compétence de la Communauté économique européenne créée en 1957. Elles étaient donc hors de portée de ces institutions, notamment celles défendant un intérêt supranational : cette « diplomatie des clubs » fut entreprise à l’initiative des États européens hors Communauté Economique Européenne (CEE) et hors Union de l’Europe Occidentale (UEO). Il s’agit donc d’un apport significatif des acteurs séparés du mouvement principal d’intégration de la construction européenne[12].
Tout
va changer dans les années quatre-vingt, lorsque l’Acte unique européen (entré
en vigueur le 1er juillet 1987 et modifiant le Traité de Rome de
1957 pour ouvrir la voie à la réalisation du marché unique), puis le traité de
Maastricht (entré en vigueur le 1er novembre 1993) sont devenus les
points de départ d’un processus d’intégration de ce renseignement qui était
jusqu’alors informel. 1985 constitue en effet le point de départ d’une
évolution majeure : les discussions politiques tournaient à l’époque
autour du démantèlement des frontières intérieures à l’espace européen, de
sorte de réaliser l’un des objectifs de la construction européenne,
c’est-à-dire, assurer la libre circulation des
personnes.
Faute d’unanimité quant aux modalités pour y parvenir, une partie des Etats de
la CEE accepte de constituer l’avant-garde et signe en
1985 le traité Schengen.
Le contexte de l’époque était caractérisé par des préoccupations sécuritaires
au moment de la convention d’application du traité Schengen signée en 1990.
Parmi ces préoccupations sécuritaires, dont la réponse apportée devait être la
coopération policière, figuraient la criminalité organisée ou encore
l’immigration clandestine.
Cette coopération policière est alors incluse dans le dispositif Schengen comme
« mesure compensatoire » à la création d’un espace européen sans frontières
intérieures[13]
et ce, suite notamment à la chute du Mur de Berlin. Le Système d’information
Schengen est ainsi institué et un peu plus tard, c’est donc le traité de
Maastricht qui poursuit la phase d’intégration et d’institutionnalisation du
renseignement de sécurité intérieure : en 1992, le groupe de Trevi est intégré
dans le traité. Par la suite, dans la foulée du traité d’Amsterdam (entré en
vigueur le 1er mai 1999), l’agence Europol est créée en 1998 pour
être opérationnelle en 1999 : elle absorbe le groupe de Trevi. En 2002 est créé
Eurojust puis en 2004 Frontex. En 2010, l’Union se dote d’un Comité de
coordination des centres antiterroristes (CCAT), comité restreint aux pays
membres disposant d’authentiques centres permanents de coordination de la lutte
antiterroriste au niveau national. Europol, Eurojust
et Frontex agissent sous l’égide d’un Coordinateur de la lutte contre le
terrorisme et sous l’autorité du Conseil de l’Union européenne. Ce point est
important, puisqu’il reflète bien l’idée selon laquelle la sécurité intérieure
reste largement la responsabilité de chaque État envers sa propre société.
L’intégration européenne dans le cadre de l’Espace de
liberté, de sécurité et de
justice (ELSJ) se fait sous le mode d’agences européennes qui coordonnent
entre elles les politiques publiques nationales de la
sécurité. Notamment sur le
point précis du renseignement de sécurité intérieure, c’est le Conseil
qui met en œuvre les dispositions du traité de Prüm
par la décision-cadre 2006/960/JAI
du Conseil (18 décembre 2006) qui vise à la simplification
de l’échange de renseignements de sécurité entre les
services de police et de renseignement
des États membres de l’Union.
- Naissance formelle du renseignement « diplomatique » ou « extérieur » : expansion du champ d’action de l’ITCEN :
Par opposition au renseignement dit « intérieur », le renseignement diplomatique a lui fait l’objet d’un processus d’intégration progressif, sous l’autorité de la Commission, liée à la création du poste de Haut représentant pour les Affaires étrangères en 1997, et plus récemment sous la coordination du Service européen d’action extérieure (SEAE), institué en 2010.
Ainsi, le renseignement diplomatique, avant de faire l’objet de ce processus d’intégration aux nouvelles institutions européennes, est d’abord né avec l’Union de l’Europe occidentale (UEO). Cette Union de l’Europe occidentale était liée au projet de Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), aujourd’hui Politique de Sécurité et de Défense Commune (PSDC). La première cellule de renseignement de l’UEO remonterait à 1948[14].C’est à cette période que sont créées plusieurs cellules dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) au titre d’organes subsidiaires de l’UEO. Il existait ainsi au sein de l’UEO : un centre satellitaire (1991), une cellule de planification (1992), le Centre de situation ou encore une cellule de renseignement (1996). Ces cellules ont été progressivement dissoutes avec le transfert des compétences de l’UEO vers l’UE. Ce transfert a lieu lors de la signature du traité de Nice en 2001 (qui entre en vigueur le 1er février 2003). Le 11 septembre 2001 marque un tournant dans la mise en œuvre de cette stratégie. En effet, le 12 septembre 2001 est adoptée à l’unanimité la résolution 1368 du Conseil de sécurité des Nations Unies, qui appelle la communauté internationale à intensifier ses efforts pour lutter contre le terrorisme : de fait, les mécanismes de coopération inscrits au Conseil de sécurité de l’ONU valent pour tous les membres de l’ONU et donc par extension concernent les membres de l’Union européenne qui se retrouvent de facto avec l’obligation de répondre à cette problématique alors à la une de l’agenda mondial. Ainsi donc, l’ampleur de la menace terroriste est officiellement révélée et confirme les besoins en matière d’échange d’informations de disposer d’un dispositif d’alerte précoce : ainsi, c’est la menace terroriste qui fait avancer le processus d’intégration du renseignement extérieur.
C’est dans ce cadre qu’en 2001, le Centre de situation (SITCEN) est créé afin de réaliser des synthèses de renseignement à partir de sources ouvertes[15]. Des personnels d’organes étatiques de renseignements des Etats européens, en général des analystes, sont détachés en son sein, marquant le début de la coopération et de l’échange d’informations dites sensibles. Ce qui fut nommé de 2001 à 2012 Centre de Situation (Situation Center – SITCEN) est l’héritier du Centre de situation qui était donc chargé au sein de l’Union Européenne Occidentale de réaliser des synthèses du renseignement, à l’époque, uniquement à partir de sources ouvertes (Open Source Intelligence, ou OSINT, dans la dénomination anglo-américaine).
Toujours est-il que le champ de compétences du SITCEN est progressivement étendu et qu’en 2005, à la suite des attentats de Madrid et d’une décision du Conseil européen de décembre 2004, le SITCEN devient compétent en matière de contre-terrorisme. L’élargissement du champ de compétences du SITCEN se concrétise par la création d’un service spécifique de la Civilian Intelligence Cell dont la mission principale est de dresser un tableau actualisé de la menace terroriste à partir des renseignements du Counter Terrorism Group (CTG), une structure intergouvernementale qui est une branche du Club de Berne[16]. En 2007, le SITCEN peut traiter de sujets transversaux et n’est plus limité au domaine de la PESC. Etape importante, en 2011, il est totalement refondu au sein du Service Européen d’Action Extérieure (SEAE), en charge de relier les composantes civiles et militaires de l’UE : il prend alors sa forme d’aujourd’hui sous le nom d’INTCEN pour Intelligence Center. La diffusion du renseignement se fait ainsi désormais au profit du SEAE et sous l’autorité du Haut représentant pour la PESC. De fait, les changements de nom sont souvent le signe d’une évolution institutionnelle. En effet, selon Olivier Chopin[17], le fait d’avoir rebaptisé l’organe central du renseignement extérieur de l’UE signale le passage d’une logique de renseignement à une autre : passer d’un « centre de situation » à un « centre de renseignement » marque la volonté de centraliser le renseignement et d’inscrire son usage dans les processus permanents et courants du foreign policy making européen. La référence à la situation inscrit le renseignement uniquement comme outil de réaction à la crise ou de planification d’opérations ponctuelles (du type « missions de Petersberg »[18]), tandis que cette nouvelle dénomination renvoie au passage par la phase du renseignement dans le processus décisionnel. L’ITCEN s’apparente donc désormais plus à un « fusion center » permettant de produire, d’analyser et de diffuser du renseignement « toute source »[19] au profit du Service européen d’action extérieure (SEAE) et du Haut représentant (HR)[20]. Ainsi, le renseignement au sein de l’Union européenne est obtenu à partir de quatre modes d’approvisionnement distincts : le SATCEN que nous avons présenté plus haut, les 139 délégations de l’UE dans le monde[21], les missions de l’UE dans le cadre de la PSDC et enfin les renseignements transmis par les services des États membres. Il semblerait de plus qu’il existerait des « moyens de collecte, d’analyse et d’exploitation »[22] du renseignement par le SEAE comme par Europol, Eurojust et Frontex, ce qui les place « en position de dialogue et de coopération avec les Etats membres européens comme avec les Etats extérieurs à l’UE »[23].
La menace terroriste, matrice d’une intégration institutionnelle européenne réelle, même si elle demeure limitée
Le chercheur, Björn Müller-Wille, montre que plus que toute autre menace, la menace terroriste internationale aurait la capacité d’inciter à jouer le jeu d’une coopération unifiée au sein des institutions européennes, à sortir des faisceaux de relations ad hoc interservices et du tissage de coopérations interétatiques horizontales en matière de renseignement[24]. L’antiterrorisme apparaîtrait ainsi comme un public good en quelque sorte, en partage de l’ensemble des États-membres. L’analyse de cet auteur permet de comprendre à la fois pourquoi le contexte post-11 septembre a permis de renforcer l’institutionnalisation de pratiques de renseignement déjà existantes sur les questions de police et de justice, sans pour autant se diriger vers la création d’une agence européenne de renseignement généraliste[25]. Certains chercheurs travaillant sur la question du renseignement et sur son intégration au sein de l’Union européenne, spéculent également sur l’institutionnalisation possible ou non d’une « CIA européenne ». Néanmoins, il n’est actuellement pas question de « CIA à l’européenne »[26]. C’est un constat qui est régulièrement exprimé par certains chercheurs principalement du fait d’une part de l’activité même de cette structure, et d’autre part, du traitement du renseignement[27].
Parmi les différences principales pouvant être relevées lors de la comparaison de la CIA avec l’INTCEN, il s’avère que l’INTCEN n’a pas de compétences opérationnelles : c’est-à-dire, pas de pouvoir d’enquête, pas de capacités de mise en œuvre de techniques de renseignements. Le SITCEN n’avait déjà pas la possibilité d’user des filatures ou des écoutes, ni de déployer des agents sur le terrain. Avec l’INTCEN, cette logique a été conservée avec avant tout, une mission de connaissance et d’intelligence, au sens français du terme. L’INTCEN est ainsi davantage un centre de ressources principalement à destination des dirigeants et des structures de gestion de crises européens, qui a vocation à analyser et à synthétiser les renseignements provenant des États membres (services de renseignement, police…) ou de sources ouvertes. Les informations produites peuvent également être échangées avec d’autres institutions européennes ou internationales (avec Europol ou Interpol par exemple[28]) dans l’objectif constant de produire une évaluation de la menace. Il semble également qu’aucun renseignement de nature opérationnelle ne transite par ces canaux.
Enfin, l’INTCEN n’agit pas en dehors de tout cadre légal ni de contrôle de son action[29]. En effet, en tant que branche du SEAE depuis 2011, il est soumis à la base légale de cette institution. L’INTCEN doit ainsi se conformer aux mêmes règles concernant la protection des données et peut faire l’objet d’un contrôle de la part du contrôleur européen de la protection des données. Le médiateur européen et la Cour de Justice de l’UE (CJUE) a également compétence pour contrôler la légalité de ses actes. Chaque service qui partage des informations dans le cadre des échanges INTCEN-États dispose en outre de son propre cadre légal et de ses propres mécanismes de surveillance. Enfin, l’absence de publication des travaux de l’INTCEN, qui pourrait participer d’un manque de transparence, répond quant à elle à l’impérieuse nécessité de sécurité nationale propre à toute institution liée à une activité de renseignement.
Ainsi, l’INTCEN a plutôt un rôle de synthèse de l’information plus qu’un réel pouvoir opérationnel de collecte sur le terrain à la manière d’une CIA. Il se rapproche donc davantage du Bureau of Intelligence and Research (INR), une institution américaine chargée de synthétiser le renseignement fourni par les autres services au profit du Département d’État[30].
Conclusion
En définitive, la création et le développement de l’INTCEN marquent la volonté de l’Union Européenne de placer le renseignement au centre de son champ d’action en matière de politique extérieure. Ainsi, un processus d’intégration a donc indéniablement eu lieu. Il s’agit d’ un processus qui pose les bases d’un renseignement européen institutionnalisé au sein de l’UE. Cependant le Traité sur l’Union européenne (TUE) précise que l’Union « respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre »[31]. Parallèlement, le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) précise, dans les dispositions générales du Titre V consacré à l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, qu’il « est loisible aux États membres d’organiser entre eux et sous leur responsabilité des formes de coopération et de coordination qu’ils jugent appropriées entre les services compétents de leurs administrations chargées d’assurer la sécurité nationale »[32]. Il existe donc un authentique mouvement d’intégration du renseignement en Europe, accompagné du développement d’une capacité autonome de l’UE et de formes de coopération inégalées dans le monde. Cependant, ce mouvement semble souffrir d’une insuffisance structurelle exprimée très clairement par les traités.
Adeline SILVA PEREIRA
[1] Olivier Chopin, « Le renseignement européen, les coopérations bilatérales au secours d’une intégration introuvable ? », Politique européenne 2015/2 (N° 48), p. 28-50. URL : https://www-cairn-info.docelec.u-bordeaux.fr/revue-politique-europeenne-2015-2-page-28.htm
[2] Idem
[3] Olivier Chopin, « Le renseignement européen, les coopérations bilatérales au secours d’une intégration introuvable ? », Politique européenne 2015/2 (N° 48), p. 28-50. URL : https://www-cairn-info.docelec.u-bordeaux.fr/revue-politique-europeenne-2015-2-page-28.htm Idem
[4] Idem
[5] Idem
[6] Idem
[7] Idem
[8] Idem
[9] Pierre Berthelet, « La sécurité intérieure européenne, sa stratégie et son architecture : regard imagé sur une construction originale », Sécurité globale, 2012/1 (N° 19), p. 77-90. DOI 10.3917/secug.019.0077
[10] Didier BIGO, Polices en réseaux : l’expérience européenne, Presses de Sciences Po, « Collection Académique » ,1996, 358 pages
[11] Pierre Berthelet, « La sécurité intérieure européenne, sa stratégie et son architecture : regard imagé sur une construction originale », Sécurité globale, 2012/1 (N° 19), p. 77-90. DOI 10.3917/secug.019.0077
[12] Idem
[13] Idem
[14] Méchoulan Éric, « Vers une politique européenne du renseignement ? », Stratégique, 2006/1 (N° 86-87), p. 121-160. URL : https://www-cairn-info.docelec.u-bordeaux.fr/revue-strategique-2006-1-page-121.htm
[15] Ce qui s’entend par information ouverte ou information fermée : L’information ouverte est facilement accessible, n’est pas protégée ; l’information fermée est inaccessible, d’un point de vue technique ou juridique. Toutes les informations fermées ne sont cependant pas systématiquement protégées juridiquement.
[16] Club de Berne : c’était une structure informelle d’échange d’informations, l’un des clubs cités plus hauts lorsque nous abordons le renseignement intérieur. Le club existe depuis 1971, n’a pas de secrétariat et ne prend aucune décision.
[17] Idem
[18] « qui sont à la fois des missions humanitaires ou d’évacuation des ressortissants, des missions de maintien de la paix, des missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix. », Raflik-Grenouilleau Jenny, « L’UNION EUROPÉENNE et les opérations de maintien de la paix », Matériaux pour l’histoire de notre temps, 2012/4 (N° 108), p. 58-62. URL : https://www-cairn-info.docelec.u-bordeaux.fr/revue-materiaux-pour-l-histoire-de-notre-temps-2012-4-page-58.htm
[19] Il est possible de distinguer le renseignement « single source » qui est un type de recueil de renseignement soit d’origine humaine (HUMINT), soit d’origine électromagnétique ou technique (SIGINT), du renseignement « toute source », obtenu à partir de plusieurs sources à la fois et d’origines différentes
[20] Pour plus d’informations sur l’IntCen, voir l’article de Nicolas Gros-Verheyde, « L’IntCen… le lieu des échanges… d’analyses Top secret », Bruxelles2.eu, 2015/1. URL : https://www.bruxelles2.eu/2015/01/21/que-fait-lintcen-europeen/
[21] Pour en savoir plus sur les délégations de l’UE dans le monde, consulter le site Internet du SEAE : https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/area/geo_en
[22] Sébastien-Yves Laurent, Atlas du renseignement, Presses de Sciences Po, « Collection Hors collection », 2014, 192 pages
[23] Idem
[24] Muller-Wille, Bjorn, “The Effect of International Terrorism on EU Intelligence Co-Operation”, JCMS: Journal of Common Market Studies, Vol. 46, Issue 1, pp. 49-73, 2008/1. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1070287 or http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-5965.2007.00767.x
[25] Idem
[26] Olivier Chopin, Benjamin Oudet, Renseignement et sécurité, Armand Colin, « Collection Cursus », 2016/6, 208 pages.
[27] Idem
[28] Idem
[29] Blog « Asktheeu », document « st15048 re02.en04.doc », document déclassifié, 31/05/2018 – https://www.asktheeu.org/en/request/history_and_functions_of_intcens
[30] Olivier Chopin, « Service de renseignement en Europe : plus que la coopération, renforcer la pluridisciplinarité », DIPLOMATIE N°87, 2017, pp. 52-55.
[31] Traité sur l’Union européenne, version consolidée du traité sur l’Union européenne, Journal officiel de l’Union européenne, n° C-115 du 9 mai 2008, Titre I, Article 4, alinéa 2.
[32] Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TUE), version consolidée du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE, Journal officiel de l’Union européenne, n° C-115 du 9 mai 2008, p. 1 à 388) et décision 2011/199/UE du Conseil européen du 25 mars 2011 modifiant l’article 136 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l’euro, chapitre I, article 73