La genèse

Historiquement, le noyau dur de ce qui allait progressivement prendre la forme d’une politique proprement européenne de « coopération au développement » en direction des pays dits « du Tiers Monde »  – ainsi dénommés à l’époque de la rivalité Est-Ouest –  pouvait déjà être discerné dans le terreau des premières Communautés.

A l’aube-même de la saga communautaire, la déclaration prononcée par Robert Schuman le 9 mai 1950 dépassait la perspective euro-centrée de son appel en assignant expressément à l’Europe de « poursuivre la réalisation de l’une de ses tâches essentielles : le développement du continent africain ».

Certes, le lien colonial prévalait encore à l’époque dans la structure politique d’Etats fondateurs comme la Belgique et la France. Mais, lorsque quelques années plus tard, le Traité de Rome sera signé pour créer la « Communauté «économique européenne » (CEE), le souci d’aménager des relations particulières entre les « Six » et les «territoires d’Outre-mer » s’est imposé dans la dernière ligne droite des négociations du Traité. Aussi, la quatrième partie de ce dernier y fut-elle spécifiquement consacrée, combinant aspects commerciaux et éléments d’aide financière.

En fait, peu de temps après, le mouvement de décolonisation qui marquait la scène internationale à la fin des années 50 et au début des années 60 allait singulièrement changer la donne : d’un lien de métropoles à colonies, la relation se transformait en rapports entre Etats souverains – avec, pour corollaire, un trait d’union appelé à passer d’unilatéral à contractuel. A partir de ce moment-là, l’instrument privilégié de cette relation devenait l’accord international, dont tant les parties signataires  que le contenu devaient connaître graduellement un accroissement substantiel.

L’ancienne alliance

C’est donc en recourant à la formule des « accords d’association » prévus par le Traité de Rome que les relations entre la CEE et un certain nombre de pays nouvellement indépendants prendront corps. En fait, ce sont à l’époque des Etats africains francophones qui constitueront le substrat de cette composante « Sud » du partenariat. Dans ce contexte, en 1963, les Six signeront à Yaoundé, capitale du Cameroun, une première « convention » les associant à dix-huit Etats africains ainsi qu’à Madagascar.  Cet accord sera renouvelé en 1969 entre les mêmes partenaires qui, trois ans plus tard, accueilleront l’Ile Maurice dans leur cercle.

Les deux Conventions de Yaoundé ont permis de consolider les deux axes dessinés par le Traité de Rome : un volet commercial fondé sur la réciprocité des droits et obligations des parties contractantes ; un volet financier destiné à la réalisation de projets de développement – notamment dans les domaines de l’agriculture et des infrastructures telles que des routes, des barrages ou des hôpitaux. L’instrument principal de cette aide sera le Fonds européen de développement (FED), dont une première mouture avait été instituée dans le cadre du Traité de Rome avec une dotation de l’ordre de 500 millions d’euros. C’est cet outil qui, au rythme d’une périodicité de cinq ans, alignée sur la durée assignée à chaque Convention d’association, permettra d’accorder des aides non remboursables aux pays associés (y compris les territoires d’Outre-mer restés sous la tutelle de certains Etats membres, telle la Nouvelle-Calédonie encore rattachée à la France). Le montant de chaque FED – de l’origine à aujourd’hui, où un 11^ème Fonds, d’un montant de plus de 30 milliards d’euros est encore en vigueur – est détaillé dans un tableau annexé à la présente note.

La nouvelle alliance

La Convention de Yaoundé II venant à expiration au milieu de la décennie 70, c’est en fait le premier élargissement de la Communauté en 1972 qui donnera une nouvelle impulsion à la coopération Europe-Tiers Monde. L’adhésion du Royaume-Uni en sera le facteur déterminant en raison de ses liens particuliers avec les pays du Commonwealth. Ce nouveau profil se traduira par l’adjonction d’une trentaine de partenaires au cercle de l’association, la CEE passant de 6 à 9 Etats membres et les pays associés de 19 à 46. Ces derniers engloberont une majorité d’Etats africains, mais compteront également des pays indépendants, essentiellement insulaires, situés dans les Caraïbes et le Pacifique, où l’influence britannique demeure forte – d’où la dénomination géographique et non plus institutionnelle dont ceux-ci vont se doter : les Etats ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique).

Pour sceller ce renouvellement de l’alliance, les deux groupes de partenaires signeront une nouvelle Convention, le 28 février 1975, à Lomé, la capitale du Togo. Celle-ci sera en fait l’enseigne de quatre accords successifs – une véritable dynastie (Lomé I, Lomé II, Lomé III, Lomé IV)  – jusqu’en 2000.

Quant au contenu de ces accords, en plus des volets traditionnels de la dimension commerciale et de l’aide financière, d’autres espaces de coopération vont progressivement cimenter la relation Communauté-ACP – par exemple pour atténuer les effets de l’instabilité des recettes provenant de l’exportation de divers produits agricoles ACP. En outre, dans le souci d’assurer une meilleure prévisibilité de l’aide communautaire, une « programmation » de cette aide sera négociée avec chaque Etat ACP ou entité régionale groupant plusieurs Etats ACP.

Le milieu de la décennie 70 sera également marqué par un élargissement des cercles de coopération, parallèlement à l’extension géographique réalisée par la Convention de Lomé. Ainsi, en 1976, des accords spécifiques seront conclus avec des pays du Sud de la Méditerranée (Maghreb et Machrek) et un partenariat sera amorcé en direction des pays d’Asie et d’Amérique latine. L’extension ultérieure du noyau communautaire à de nouveaux Etats membres tels que l’Espagne et le Portugal favoriseront cette dynamique.

Le tournant des années 90

Le début de la décennie 1990 marquera un tournant majeur dans la politique de coopération au développement de l’Union européenne.

D’une part, la chute du Mur de Berlin, de même que les pratiques du Fonds monétaire international vont permettre l’émergence de nouvelles « conditionnalités » tant sur le plan politique (respect de la démocratie et des droits humains) que sur le terrain économique (aide à l’ajustement).

D’autre part, le Traité de Maastricht, signé en 1992, comporte une innovation fondamentale : à savoir qu’au-delà d’une construction empirique progressivement édifiée à partir du Traité de Rome, c’est lui qui introduit des dispositions consacrant solennellement, en tant que telle, une politique  à laquelle le Traité va dédier un ensemble d’articles réunis sous un Titre spécifique : « coopération au développement » (et non pas « politique de développement », cette dernière appellation étant réservée à celle menée en interne par les pays ACP ou autres).

Une telle politique, à laquelle le Traité fixe des objectifs précis tels que la lutte contre la pauvreté ou la contribution à une meilleure insertion des pays en développement dans l’économie mondiale, est par ailleurs  conçue comme devant entretenir des rapports de complémentarité avec celles menées en la matière et de façon bilatérale par chacun des Etats membres de l’UE. Elle se situe donc dans une optique de cohérence à l’échelle de l’Union tout entière.

Le nouveau siècle : de l’association au partenariat

Le terme de la dernière Convention de Lomé ayant été fixé à la fin de 1999, l’UE et les quelque 80 Etats ACP  alors partenaires de l’Union vont se trouver de nouveau autour de la même table – mais cette fois à Cotonou au Bénin et non plus à Lomé – afin de négocier, dans la perspective d’une durée de vingt ans, un accord quelque peu différent des précédents.

La terminologie reflètera cette volonté d’évolution en consacrant l’appellation d’ « accord de partenariat ». A l’occasion de la révision quinquennale de son protocole financier, il sera légèrement amendé à deux reprises, en 2005 et en 2010.

Sur le plan politique, après quelques timides premiers pas esquissés avec Lomé IV en 1989 et davantage affirmés lors d’une révision partielle à mi-parcours en 1995, les négociateurs de Cotonou ont accordé une place éminente au respect des principes démocratiques et des droits de l’homme ainsi que la bonne gouvernance en tant qu’ « éléments essentiels » permettant de moduler, si nécessaire,  la mise en œuvre de la coopération. L’attachement à ces critères peut aller jusqu’à la suspension temporaire de la coopération en cas de violation flagrante de tels éléments… une sanction qui a été appliquée à plusieurs reprises, par exemple à l’encontre de Fidji ou de la Côte d’Ivoire.

Sur le plan commercial, l’Accord de Cotonou prévoit la conclusion d’accords de partenariat économique à caractère régional visant à développer le libre-échange entre l’UE et les ACP par une ouverture réciproque des marchés : un régime qui marque une rupture avec celui de Lomé fondé sur des préférences non réciproques en faveur des ACP.

La mise en œuvre de l’Accord de Cotonou témoigne enfin d’une évolution quant à la nature de l’aide :

• L’instrument principal de la coopération demeure le FED, doté, pour la période 2014-2020, d’une enveloppe de l’ordre de 30 milliards d’euros, à laquelle s’ajoutent des ressources en provenance de la Banque européenne d’investissement à hauteur de 2,6 milliards (v. tableau en annexe, qui retrace l’aide financière européenne depuis l’origine).
• Parallèlement, la panoplie des instruments financiers s’est enrichie de divers crédits provenant du budget général de l’UE (auquel, pour des raisons historiques et politiques, voire pratiques, le FED demeure extérieur) et qui, s’ils s’adressent aussi en partie aux ACP, dépassent le cercle. Tel est le cas d’un « instrument général de coopération au développement » ou des crédits permettant, par exemple de soutenir des coopérations thématiques spécifiques (environnement, soutien aux efforts de paix, etc.).
• Mais là où un tournant a été amorcé récemment, c’est, à côté du financement direct de projets ou de programmes de développement déterminés, la mise à disposition de crédits dans le budget des pays bénéficiaires. Aujourd’hui, cette forme d’aide représente environ 25% de l’ensemble de l’aide au développement de l’UE. Elle a été fortement encouragée lors de la Conférence internationale sur le financement du développement qui s’est tenue en 2015 à Addis-Abeba.

Quid de l’apport du Traité de Lisbonne ?

Le Traité de Lisbonne, signé en 2007, n’a pas fondamentalement innové en matière de coopération au développement.  Grosso modo, ses négociateurs se sont contentés de consolider l’acquis inauguré par le Traité de Maastricht, lui-même complété à la marge dans ce domaine par les Traités d’Amsterdam en 1997 et de Nice en 2000.

Ainsi, l’architecture de la coopération extérieure de l’UE se décline-t-elle aujourd’hui en trois volets matérialisés par autant de chapitres distincts consacrés à cette coopération dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : la coopération au développement ; la coopération économique, financière et technique avec les pays tiers (quels qu’ils soient, y compris des pays émergents, voire industrialisés) ; l’aide humanitaire.

Pour ce qui est en particulier de la coopération au développement, le premier paragraphe de l’article 208 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne est rédigé de la manière suivante :

« La politique de l’Union dans le domaine de la coopération au développement est menée dans le cadre des objectifs de l’action extérieure de l’Union. La politique de coopération au développement de l’Union et celles des Etats membres se complètent et se renforcent mutuellement. L’objectif principal de la politique de l’Union dans ce domaine est la réduction et, à terme, l’éradication de la pauvreté. L’Union tient compte des objectifs de la coopération au développement dans la mise en oeuvre des politiques qui sont susceptibles d’affecter les pays en développement. »

Ce libellé se place délibérément sous le signe de la cohérence, aussi bien entre l’Union et ses Etats membres qu’entre les diverses politiques menées par l’Union dans l’hypothèse où telle ou telle de ces dernières pourraient se trouver en contradiction avec la politique de coopération au développement. Le risque de conflit avec la politique agricole commune, par exemple, montre la sensibilité d’une telle préoccupation : le secteur du sucre en constitue une illustration emblématique (concurrence entre la betterave à sucre produite en Europe et la canne à sucre récoltée dans les ACP).

Nouvelles perspectives

Les évolutions les plus récentes n’échappent pas au contexte général de la mondialisation. Ainsi, depuis septembre 2015, de nouveaux objectifs de développement ont été définis par les Nations unies, quinze ans après un premier pas en ce sens. Ils se situent délibérément dans l’optique du « développement durable » à l’horizon de 2030 en s’efforçant d’assurer un équilibre entre ses trois dimensions : économique, sociale et environnementale.

Dans cette « mondialisation ambiante », combinée à des initiatives plus spécifiquement régionales, l’UE a abordé une nouvelle phase de ses relations avec les pays tiers.  Elle se traduit essentiellement par des « partenariats stratégiques » à géométrie variable. C’est ainsi que de tels partenariats ont été engagés sur le continent européen lui-même avec la Russie  et avec l’Ukraine. Mais, sur le plan bilatéral, ce mouvement revêt également une dimension intercontinentale, comme par exemple le partenariat avec l’Inde. Une telle approche s’ouvre par ailleurs à des espaces inter-régionaux : des « sommets », qui se tiennent à intervalles réguliers depuis la fin des années 90, réunissent ainsi périodiquement l’UE et l’Asie, l’UE et l’Amérique latine (y compris les Caraïbes) , l’UE et l’ Afrique.

Ces deux derniers exemples (Caraïbes, Afrique) pourraient accréditer l’idée que, d’une certaine façon, la cohérence de la relation UE-ACP serait désormais fragmentée, voire mise en question. La réalité est plus nuancée : tout comme le développement d’une politique régionale au sein de l’UE n’a pas remis en cause les acquis du marché unique, on peut estimer que la valorisation des relations bi-régionales entre l’Union et ses partenaires ACP constitue un certain approfondissement d’une démarche concertée plus globale.

La réflexion à cet égard épouse d’autant plus l’actualité aujourd’hui que l’Accord de Cotonou, conclu – rappelons-le – en 2000 pour une durée de vingt ans, doit expirer dans quelques mois.  Aussi, l’UE et les pays ACP ont-ils engagé de nouvelles négociations à l’automne 2018 en vue d’établir le futur cadre de leurs relations.

Il est encore trop tôt pour anticiper le contenu du partenariat post-Cotonou. Mais, dans le souci de conférer davantage de souplesse à celui-ci, l’Union a, par exemple, proposé que l’on envisage un accord consistant en trois « pactes régionaux » spécifiques (Afrique, Caraïbes, Pacifique) greffés sur un socle commun définissant des objectifs, des priorités et des principes généraux gouvernant l’ensemble de la relation UE-ACP. Pour leur part, dans leur mandat de négociation, les ACP ont mis l’accent sur leur aspiration à devenir une organisation transcontinentale de premier plan, oeuvrant de manière solidaire en faveur de la paix et de la sécurité  – préoccupation particulièrement sensible dans l’Afrique contemporaine –  et bénéficiant d’un régime commercial préférentiel de la part de l’UE.

A cela s’ajoute une incertitude susceptible d’affecter les deux groupes de partenaires : à savoir l’incidence du Brexit, dans la mesure où, d’une part, la contribution du Royaume-Uni à l’aide communautaire au développement est loin d’être négligeable, et où, d’autre part, un nouveau statut d’Etat tiers par rapport à l’UE pose la question de ses relations avec l’ensemble des Etats ACP, même si une partie substantielle de ces derniers est constituée de pays appartenant au Commonwealth.

Le ciment de  la cohésion

En fait, avant que les perspectives ne se concrétisent à l’issue de la négociation du nouvel accord de partenariat, deux éléments méritent d’être mis en évidence à la lumière du renforcement d’une certaine cohésion de part et d’autre, voire conjointement.

Du côté de l’UE, la démarche s’est inscrite dans un processus interinstitutionnel initié en 2005. Dans ce cadre, les présidents respectifs du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ont signé, sous forme de déclaration, un document commun intitulé « le consensus européen pour le développement » (publié au Journal officiel de l’UE n° C 46 du 24 février 2006).

Pour la première fois en près de cinquante ans de coopération, celui-ci a établi un cadre de principes communs dans lequel l’Union et ses Etats membres entendent chacun mettre en œuvre leurs politiques de coopération au développement dans un esprit de complémentarité: appropriation (« ownership »), partenariat, dialogue politique approfondi, participation de la société civile, égalité en matière de genre, engagement continu pour prévenir la fragilité des Etats bénéficiaires de l’aide européenne. Dans ce contexte, l’UE a considéré que la qualité de l’aide représentait un objectif primordial au service de l’efficacité et qu’elle pouvait apporter elle-même une certaine valeur ajoutée grâce à sa présence à l’échelle mondiale, à son expérience, à son rôle dans la promotion de la cohérence des politiques, à son appui à la démocratie et au respect des droits de l’homme, à la promotion de la participation de la société civile et de la solidarité Nord-Sud.

Cette approche a été rééditée douze ans plus tard : le 7 juin 2017, les présidents des trois institutions, auxquels se sont joints expressément les Etats membres de l’UE en tant que tels, ont agréé un nouveau consensus dont ils ont entendu promouvoir la mise en œuvre jusqu’en 2030. Ce regroupement signifie que, désormais, le consensus englobe l’ensemble du « corps constitutif » de l’Union – institutions communautaires et pays membres –  proclamant une volonté de coopérer plus étroitement. En référence à la finalité première mise en évidence dans le Traité de Lisbonne, le document réaffirme que l’éradication de la pauvreté demeure l’objectif phare de la coopération européenne au développement. L’approche ainsi convenue  combine les dimensions économique, sociale et environnementale relevant du concept de « développement durable », alignant de la sorte l’action extérieure de l’UE sur les objectifs de développement durable (ODD) définis par les Nations unies en 2015 avec pour perspective l’horizon 2030. A titre de symbole fort, les priorités sont déclinées à l’enseigne de ce qu’il est convenu d’appeler les « cinq P » : peuples, planète, prospérité, paix et partenariat.  Le nouveau consensus est en outre conçu comme une  base permettant à l’Union et à ses Etats membres de s’engager dans des formes plus innovantes de financement du développement en mobilisant les investissements du secteur privé ainsi que des ressources nationales supplémentaires.

Du reste, ces efforts visant à assurer une plus grande complémentarité de la coopération au développement à l’échelle de l’UE se reflètent aussi sur le terrain quantitatif : à savoir que l’aide publique cumulée fournie par le « bloc » européen s’inscrit  au premier rang si l’on considère la situation au niveau mondial. Ainsi, selon l’OCDE, avec 75,7 milliards de dollars en 2017, l’aide européenne occupe la tête, à un niveau de 57% de l’aide totale – loin devant les Etats-Unis (20 milliards, soit 15%).

Du côté des ACP, l’Afrique a réalisé un véritable « clonage » en empruntant largement au modèle de l’UE pour structurer sa propre organisation à vocation continentale, l’Union africaine (UA), créée en 2002, en remplacement de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA). Pour accomplir ses missions politiques en tant qu’émanation de 55 Etats, l’UA s’est en effet dotée d’institutions comparables à celles de l’UE : un Parlement panafricain, une Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement, un Conseil exécutif (à l’échelon ministériel), une Commission et une Cour africaine de justice.

Mais un pas important avait aussi été accompli au niveau de l’ensemble du partenariat dès les premières conventions liant l’UE aux ACP, et ce par l’institutionnalisation conjointe de cette relation. 

Pour illustrer cette démarche dans son état le plus récent, on notera que l’Accord de Cotonou consacre sa deuxième partie  – qui vient après l’énoncé des grands principes politiques gouvernant le partenariat – à ces dispositions institutionnelles. Celles-ci se rapportent à trois organes : le Conseil des ministres,  composé, pour la partie européenne,  des membres du Conseil de l’UE, de membres de la Commission (selon leurs compétences en liaison avec les sujets traités) et, pour la partie ACP, d’un membre du gouvernement de chaque Etat partenaire ;  le Comité des ambassadeurs, regroupant, d’une part, le représentant permanent de chaque Etat membre auprès de l’UE ainsi qu’un représentant de la Commission et, d’autre part, le chef de mission de chaque Etat ACP auprès de l’Union ; enfin, une Assemblée parlementaire paritaire, composée, en nombre égal , de membres du Parlement européen et de parlementaires issus de chaque Etat ACP.  Le nombre de ces derniers étant à l’heure actuelle de 79, la représentation du Parlement européen s’établit donc elle aussi à 79 membres choisis parmi les députés européens.

En considérant le chemin ainsi parcouru en six décennies, un observateur combinant rigueur géométrique et esprit bucolique pourrait en conclure que la coopération européenne au développement serait passée d’un « pré carré » relativement exigu à un « champ » qui épouse aujourd’hui les contours du Globe.

Avec un peu de recul, on perçoit qu’un tel cheminement a été marqué, à ses différentes étapes, par la conjugaison de trois éléments influents : le contexte international (guerre froide, chute du Mur de Berlin, glissement vers la multipolarité géopolitique, fluctuations des cours des matières premières, influence de l’Organisation mondiale du commerce)…) ;  une évolution propre à l’UE (élargissements, intensification graduelle de ses relations extérieures, consécration d’une politique spécifique de coopération au développement…); les évolutions touchant les pays en développement eux-mêmes (décolonisation, construction d’ensembles régionaux, instabilité interne).

Aujourd’hui, de nouveaux défis s’invitent sur la scène du partenariat, tels que les migrations, la menace terroriste, le changement climatique ou la montée en puissance des pays émergents… voire les conséquences du Brexit.

Il convient enfin d’observer que, si la coopération spécifiquement « communautaire » au développement peut être considérée comme une « valeur ajoutée » – certes plus qualitative que quantitative – par rapport aux actions conduites sur ce terrain par les Etats membres au titre de leurs politiques bilatérales, cette valeur ajoutée prend d’autant plus d’ampleur qu’elle s’inscrit dans une démarche de cohérence.

Or, une telle plus-value peut également s’apprécier d’un autre point de vue : celui d’un « effet levier ».  Ainsi, l’engagement communautaire dans le financement d’un projet est susceptible de constituer un signal suffisant pour que d’autres bailleurs de fonds s’impliquent dans la même opération. En outre, plus généralement, le canal de la coopération au développement à l’échelle de l’Union a permis aux Etats membres n’ayant  que peu  – voire pas du tout – entretenu de contacts avec des pays en développement avant leur adhésion à l’UE de cultiver un nouveau champ de relations internationales en s’engageant à leur tour dans cette approche multilatérale : un engagement, dont, par ricochets, bénéficient très concrètement, à l’extrémité de la chaîne, leurs entreprises intéressées par des contrats commerciaux, voire par une participation aux appels d’offres liés à la mise en œuvre des projets de développement.

D’une certaine façon, on pourrait en conclure qu’en laissant aux Etats membres et à leurs partenaires du monde en développement le soin de fournir la farine, l’eau ainsi que le sel et de veiller à la cuisson, l’Union européenne aura fait office de levain dans la pâte… une manière de retour aux sources pour le terme de « compagnonnage », issu du latin cum pane : « avec le pain », symbole emblématique du concept de partage.

Gérard Vernier et Giulia Marino

AIDE FINANCIÈRE DE L’UE AUX ACP (EAMA) / PTOM

(en millions uc / ecu / euro)