L’année 2020 promettait d’être déterminante pour les relations sino-européennes (1) en raison de plusieurs questions décisives comme l’installation des infrastructures chinoises de connexion 5G (2) et des négociations sur les investissements bilatéraux. Cependant, la crise sanitaire du Covid-19 a changé la donne politique et économique entre Bruxelles et Pékin (3). Le dossier chinois a toujours été embarrassant pour la politique extérieure de l’Union européenne (UE), mais cette année, il présente un intérêt inédit. Il est certain que la crise actuelle va engendrer des conséquences de long-terme sur les relations sino-européennes.
Si les représentants diplomatiques chinois se veulent rassurants et confirment l’amitié liant Pékin et Bruxelles, la réalité est à la tension exacerbée depuis le mois d’avril. La Chine est un partenaire ambigu, exigeant de ses interlocuteurs une large capacité de répartie. Dans ce sens, l’attitude européenne face aux offensives chinoises répétées (4) aura des conséquences sur le projet européen et sa capacité à réagir aux attaques politiques, économiques et idéologiques. L’hostilité affichée du régime chinois envers les valeurs démocratiques et libérales, fondements de l’Union, est une gêne considérable dans les relations avec ce partenaire économique qui demeure incontournable. Les relations donnent lieu à des malaises répétés, dont les derniers sont, entre autres, l’emportement irrationnel de l’ambassadeur chinois à Paris en avril dernier (5), et les récentes déclarations du Premier ministre hongrois Viktor Orban, soutenant le projet Chine unifiée, c’est-à-dire le rattachement de Taiwan à la Chine par la force.(6)
L’intensité diplomatique chinoise dans les pays européens, amplifiée en temps de crise, est complexe. Elle se caractérise par plusieurs approches, entre persuasion, séduction et provocation selon l’opportunité du contexte. Cette manipulation fragilise l’Europe, met en lumière ses divisions et ses différences. Les relations entre l’UE et la Chine sont marquées par un profond déséquilibre. D’un côté, l’UE tente de rester fidèle à ses principes en temps de crise pour ne pas affecter sa crédibilité et la confiance de ses citoyens, et de l’autre, la Chine se montre agressive envers ces mêmes principes fondateurs. L’urgence serait à l’adoption d’une approche stratégique commune, pragmatique et réaliste. Or, est-il vraiment possible pour les institutions européennes d’adopter une position commune face à un partenaire si délicat ? La présente chronique vise à analyser l’exacerbation récente des tensions sino-européennes et ses conséquences sur le projet européen. L’incapacité des Etats membres à trouver une position commune sur ce dossier met en évidence les limites de la politique extérieure de l’UE.
Désinformation, pression et propagande chinoise à l’égard de l’UE ?
A la fin du mois d’avril, les membres du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) ont été accusés d’avoir adouci le très attendu rapport sur la désinformation, après une pression diplomatique de Pékin. Ce document visait à dénoncer le flux de fake news durant la crise du coronavirus, venant d’acteurs étatiques, notamment la Chine et la Russie. La publication de ce rapport, initialement prévue au 21 avril, avait été annoncée par plusieurs médias, dont Politico (7) et le New York Times (8). Ceux-ci ont fait état d’un rapport engagé, mettant clairement en lumière les récents incidents diplomatiques de l’ambassade chinoise à Paris et les tentatives de réécriture de l’histoire de l’émergence du virus. Or, le même jour, des membres du gouvernement chinois auraient contacté leurs homologues européens pour les mettre en garde contre une telle publication : sanctions économiques, retards voire annulations des commandes de matériel médical, et répression diplomatique sans précédent.
La controverse réside surtout dans le retard de publication du rapport qui a suivi, soupçonné d’être en lien avec les déclarations chinoises. Le SEAE aurait ainsi cédé aux menaces de Pékin, surtout que le document, publié quelques jours plus tard sur le site EU Vs. Disinfo du SEAE, se trouve très atténué (9). S’il dénonce toujours une désinformation venant d’acteurs publics chinois, celle-ci est diluée dans un flot d’auteurs potentiels. Dans cette publication, aucune trace des incidents diplomatiques ayant marqué les premiers mois de l’année 2020, ni de la bataille du discours autour de l’origine de la pandémie. Le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Josep Borell, parlait quelques semaines auparavant d’une provocation éhontée et de la nécessité de défendre l’Europe face à ses détracteurs (10), mais tait désormais ses remontrances.
Vu de Pékin, il est simplement impossible d’être à l’origine de la crise actuelle. Avec l’ambition de devenir un point central sur la scène internationale, il est absolument nécessaire de contrôler le discours tenu sur la Chine et d’entretenir une image positive. Dans ce but, il n’est pas étonnant de chercher à altérer un rapport dénonçant les procédés chinois de désinformation. Le président Xi Jinping s’efforce de concentrer l’attention sur les équipements médicaux envoyés par Pékin aux pays européens, dans la mise en place de sa « diplomatie des masques ». Or, il est nécessaire de souligner la présence de nombreuses contestations quant à la qualité et à la conformité du matériel envoyé. (11)
De surcroit, le discours entretenu par les médias chinois décrit une Europe désunie, à bout de souffle et inefficace dans la gestion de la crise.(12) Les tentatives du gouvernement central de décrédibiliser les systèmes politiques démocratiques et libéraux ont pris une nouvelle ampleur depuis le mois d’avril. Le personnel diplomatique chinois en Europe a tenté de mobiliser l’ensemble de ses canaux de communication afin de prouver que le régime autoritaire était par nature plus efficace. Après un premier article accusateur, l’ambassade de Chine à Paris a publié plusieurs autres textes dénonçant la stigmatisation de son pays dans la pandémie (13). En s’appuyant sur l’incohérence de l’administration de Donald Trump, elle souligne les défaillances de la démocratie libérale. Ce genre de déclaration faite par l’ambassade de Chine en Europe a pour objectif premier de la déstabiliser et de la fragiliser.
Dans ce contexte, la confusion créée autour d’un rapport officiel d’une institution européenne, qui a donné l’impression d’avoir été corrigé sous la pression d’un pays extérieur, constitue une nouvelle occasion pour Pékin de décrédibiliser l’UE. Ce type de cafouillage donne matière aux critiques chinoises sur l’impuissance des pays européens et encourage son ambition de suprématie.
La politique extérieure européenne déstabilisée et discréditée par l’agressivité de Pékin
D’un point de vue européen, cette affaire donne l’illusion d’une place trop importante donnée à la Chine au sein des centres d’intérêt de l’UE. La controverse pourrait avoir des conséquences importantes sur la confiance des citoyens et sur la crédibilité des institutions. La publication de ce rapport continue de faire des vagues et altère la réputation du SEAE. Le 30 avril, J. Borell a dû répondre aux questions du Parlement européen pour éclairer l’affaire. Les discussions, menées par le Président de la commission des affaires étrangères, David McAllister, avaient pour but d’élucider les conditions de correction et d’édition du document(15). S’il a admis ouvertement que les autorités chinoises avaient tenté d’influencer le contenu du rapport, il a catégoriquement démenti avoir cédé à leurs revendications.
Le Haut-représentant pour les affaires étrangères a expliqué que le ton direct et incisif du premier document n’avait pas vocation à sortir d’un usage interne. Il n’y aurait donc pas deux versions du même document, mais bien deux documents à vocation différente. Le premier devait faire état d’une situation diplomatique et était réservé à des experts, le deuxième voulait aviser le public sur les dangers de la désinformation. J. Borell souligne que la réaction chinoise du 21 avril entre dans le cadre des discussions diplomatiques habituelles avec Pékin. Le but poursuivi par le SEAE n’est pas d’adopter un ton agressif envers la Chine, mais d’entretenir des relations pragmatiques avec son partenaire. Les parlementaires ont averti J. Borell quant à l’importance d’un service diplomatique indépendant, et lui ont rappelé la résolution adoptée par le Parlement le 17 avril dernier, qui demandait de contrer le flot de désinformation venant de Chine et de Russie (16). La politique extérieure de l’UE, portée par le SEAE, sort fragilisée de cette affaire en raison des malveillances diplomatiques chinoises. Par sa ligne politique de menaces et d’agressivité, Pékin déstabilise le SEAE et contribue à discréditer le personnel diplomatique étranger.
Un autre malaise a été créé par la censure d’un éditorial européen sur des médias chinois. Au début du mois de mai, à l’occasion du 45e anniversaire des relations diplomatiques entre l’UE et la Chine, les 27 ambassadeurs européens à Pékin ont partagé la rédaction d’un article dans le China Daily, et le People’s Daily, deux organes de presse du Parti unique.(17)
Dans cette publication, le discours chinois est repris quant à l’émergence du virus. Nicolas Chapuis, à la tête de la représentation de l’UE en Chine, est accusé d’avoir cédé à la censure des journaux de propagande. Le SEAE a émis un communiqué admettant avoir courbé l’échine face à la pression chinoise sur l’émergence du virus. J. Borell a reconnu avoir cédé et s’est engagé à ce que cette situation ne se reproduise pas. Les bureaux du SEAE ont justifié le contenu des propos discutés comme étant un compromis face à d’autres messages qu’il était nécessaire de préserver dans l’édito, notamment le respect de l’environnement, la protection des Droits de l’Homme et la sauvegarde du multilatéralisme.(18) Quoi qu’il en soit, cette affaire contribue à ternir davantage la réputation des services diplomatiques européens.
Par ailleurs, le journal Le Monde a révélé de possibles actions chinoises d’espionnage à Bruxelles(19). La sûreté belge accuse depuis 2010 l’Ambassade de Malte à Bruxelles d’abriter des actions malveillantes du gouvernement chinois, à son insu. Au cœur des institutions, la rénovation de la bâtisse par la Chine aurait été l’occasion de placer des moyens techniques d’écoute et d’espionnage. Ces appareils seraient capables de mettre en danger la confidentialité des bâtiments des institutions européennes alentour. Cette situation fait écho à l’accusation formulée en janvier dernier, à l’encontre d’un ancien fonctionnaire européen d’avoir livré des informations confidentielles au gouvernement chinois. Gerhard Sabathil aurait communiqué avec Pékin à partir de 2017, la même année où il démissionne de son poste au SEAE. Il a, ensuite, rejoint un lobby reproché d’avoir livré des informations confidentielles à la Chine.(20)
La multiplication des tentatives chinoises de déstabiliser Bruxelles fâche d’autant plus que la période est considérablement affectée par la pandémie de Covid-19. Dotée d’un monopole quasi complet pour la production d’équipement médical, la Chine se dévoile sous un jour nouveau, celui où elle dicte les règles. En profitant de la désorganisation de l’administration Trump et de son hostilité commerciale envers l’Europe, les moyens déployés pour asseoir sa mainmise sur le continent sont insistants, maladroits, et contribuent à renforcer des tensions.
Le dossier chinois au SEAE, révélateur de dysfonctionnements
L’attitude des représentants officiels de la Chine pose plusieurs problèmes à l’UE et met en lumière les dysfonctionnements de sa politique extérieure. La vulnérabilité des institutions face à l’ambition de Pékin crée un véritable problème à la souveraineté de l’Europe sur la scène internationale. Le dossier « Chine » illustre les dysfonctionnements du SEAE dont le plus évident est l’incapacité à adopter une position commune et pragmatique envers un partenaire aussi controversé qu’ambigu. La ligne politique visant à menacer de représailles ses interlocuteurs sur la scène internationale fait de la Chine un partenaire instable, incertain, voire dangereux. Par temps de crise, les nombreux problèmes posés par les relations sino-européennes illustrent la nécessité d’une indépendance stratégique sur la scène internationale. Les relations entretenues entre les pays européens et la Chine sont déséquilibrées en faveur d’une Chine agressive, dictant les règles et discréditant les valeurs fondatrices de l’Union.
Ce déséquilibre constaté pendant la crise du Covid-19 a été décrié par d’anciens fonctionnaires de la direction générale commerce de la Commission dans une lettre dénonçant l’asymétrie caractérisant le triangle des relations Chine – UE – Etats-Unis.(21) Ils expriment leurs inquiétudes face à l’incapacité de l’UE à se montrer compétitive au milieu du bras de fer commercial entre la Chine et les Etats-Unis. Ils dénoncent également les pratiques anticoncurrentielles de la Chine et le manque de réciprocité du côté européen. Les anciens fonctionnaires ont en ligne de mire tout particulièrement les pratiques anticoncurrentielles de Pékin : interventionnisme économique constant, restrictions d’accès à son marché et abus idéologiques. Selon cette lettre, l’absence de réaction de l’UE face à ces abus est dangereuse, en ce qu’elle accepte tacitement des pratiques qui vont à l’encontre des valeurs fondamentales européennes. L’industrie pharmaceutique, également au cœur du débat, est grandement dépendante de la Chine : 80% des médicaments de l’UE passent par son territoire(22). Les signataires de la lettre proposent que le marché de la santé bénéficie des mêmes garanties d’indépendance que les équipements militaires.
D’un point de vue structurel, le SEAE apparaît incapable de réagir face à l’insistance de la Chine. Les relations avec Pékin représentent un dossier majeur dans la politique extérieure de l’UE. D’ailleurs, Ursula von der Leyen, en tant qu’ancienne ministre des Affaires étrangères, ne prend pas cette affaire à la légère. L’omniprésence de la Chine, bien que préexistante à la crise sanitaire, est exacerbée par celle-ci. De fait, l’UE se doit d’avoir une capacité de répartie inédite, en peu de temps. Les malaises et controverses liées aux relations sino-européennes amènent à penser que le SEAE n’était pas prêt à affronter ce défi et dépeint une Europe inefficace et fragilisée par ses divisions (23). L’exigence de l’unanimité dans son processus décisionnel complique la rapidité de réaction dans l’adoption de positions pragmatiques. Pourtant, la mise en garde de la montée en puissance de la Chine et de son ambition envers l’Europe n’est pas nouvelle. En 2013, l’Allemagne avait tenté d’initier un mouvement contestataire en réaction à l’omniprésence politique de la Chine, sans succès. L’importante intervention économique à la suite de la crise de 2008 a lié une partie des pays européens, aujourd’hui engagés dans leurs relations bilatérales avec Pékin. La position de l’UE, dépendant également de ces pays, se trouve ainsi influencée.
Par conséquent, il est difficile de savoir quelle direction prendra l’Europe face aux offensives diplomatiques chinoises qui promettent d’être de plus en plus insistantes. De nombreux désaccords subsistent entre les États membres sur le dossier chinois, en raison de la forte coopération économique qui les unit à Pékin. L’urgence serait cependant de surmonter ces difficultés afin de retrouver l’intégrité des prérogatives de la politique extérieure et d’approfondir l’intégration européenne dans ce domaine.
Remerciements tout particuliers au ‘Passe-Muraille’ hebdomadaire de l’entreprise de veille sur l’actualité chinoise, EastIsRed. Par son travail novateur et complet, elle offre une vision documentée des événements, sans laquelle il serait difficile de comprendre les enjeux posés par les relations sino-européennes : https://eastisred.fr/a-propos/.
Mathilde Marcel
1 European Think-tank Network on China, « Covid-19 and Europe-China Relation: a country-level analysis », ETNC Special Report, 29 avril 2020.
2 Alessandro MEGNA, « L’échiquier de la 5G : quelle place pour l’UE et les européens ? », Eu-Logos Athéna, 27 novembre 2019. [URL : https://www.eu-logos.org/2019/11/27/lechiquier-de-la-5g-quelle-place-pour-lue-et-les-europeens/].
3 Par exemple, voir le compte Twitter de la Mission chinoise à Bruxelles : https://twitter.com/ChinaEUMission/status/1264568362165850112.
4 Que je précise dans mon précédent article sur la question : Mathilde MARCEL, « Face à la Chine, quels enjeux stratégiques pour l’Europe dans la crise du Covid-19 ? », Eu-Logos Athéna, 22 avril 2020. [URL : https://www.eu-logos.org/2020/04/22/face-a-la-chine-quels-enjeux-strategiques-pour-leurope-dans-la-crise-du-covid-19/].
5 Ambassade de France en Chine, « Rétablir les faits distordus : observations d’un diplomate chinois en poste à Paris », 12 avril 2020. [URL : http://www.amb-chine.fr/fra/zfzj/t1768712.htm].
6 Site officiel du Ministère des affaires étrangères de la République populaire de Chine, « President Xi Jinping Speaks with Hungarian Prime Minister Viktor Orbán on the Phone », 15 mai 2020. [URL : https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjdt_665385/wshd_665389/t1779838.shtml].
7 Florien EDER, « Brussels Playbook: Disinfo warning — Money talks — Europe’s new tracking apps», Politico Brussels Playbook, 21 avril 2020. [URL : https://www.politico.eu/newsletter/brussels-playbook/politico-brussels-playbook-disinfo-warning-money-talks-europes-new-tracking-apps/].
8 Matt APUZO, « Pressured by China, E.U. Softens Report on Covid-19 Disinformation », New York Times, 24 avril 2020. [URL : https://www.nytimes.com/2020/04/24/world/europe/disinformation-china-eu-coronavirus.html].
9 SEAE, « EEAS special report update: short assessment of narratives and disinformation around the covid-19 pandemic (update 23 april – 18 may) », EU vs. Disinfo website, 20 mai 2020. [URL : https://euvsdisinfo.eu/eeas-special-report-update-short-assessment-of-narratives-and-disinformation-around-the-covid19-pandemic-updated-23-april-18-may/].
10 Josep BORELL, « The Coronavirus pandemic and the new world it is creating », 23 mars 2020. [URL : https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/76379/coronavirus-pandemic-and-new-world-it-creating_en].
11Claude LEBLANC, « Coronavirus : la fiabilité chinoise à l’épreuve de tests défaillants », L’Opinion, 30 mars 2020. [URL : https://www.lopinion.fr/edition/international/coronavirus-fiabilite-chinoise-a-l-epreuve-tests-defaillants-215281].
12 Par exemple : People’s Daily, « 欧洲经济遭遇“历史性衰退”：欧盟经济今年将萎缩7.5% », 8 mai 2020. [URL : https://baijiahao.baidu.com/s?id=1666106603753780524&wfr=spider&for=pc].
13 Voir notamment : Ambassade de Chine en France, « ‘Pourquoi l’épidémie de Covid-19 est-elle à ce point politisée ?’ Observations d’un diplomate chinois en poste à Paris », 26 avril 2020. [URL : http://www.amb-chine.fr/fra/zfzj/t1773585.htm].
14 Parlement européen, communiqué de presse. « MEPs debate EEAS report on disinformation activities related to COVID-19 », 30 avril 2020. [URL : https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20200429IPR78190/meps-debate-eeas-report-on-disinformation-activities-related-to-covid-19].
15 Interview complète disponible sur le site du Parlement : [URL : https://multimedia.europarl.europa.eu/en/news-footage?d=20200430&br=ALL].
16 Résolution du Parlement européen du 17 avril 2020 sur une action coordonnée de l’Union pour combattre la pandémie de COVID-19 et ses conséquences – 2020/2616(RSP).
17 « EU-China ties vital amid Covid crisis » China Daily, 6 mai 2020. [URL : http://www.chinadaily.com.cn/a/202005/06/WS5eb2013ba310a8b2411537e3.html].
18 Idem.
19 Jacques FOLLOROU, « Espionnage : les ombres chinoises de l’ambassade de Malte à Bruxelles », Le Monde, en ligne, 15 mai 2020. [URL : https://www.lemonde.fr/international/article/2020/05/15/les-ombres-chinoises-de-l-ambassade-de-malte-a-bruxelles_6039710_3210.html].
20 Matthew KARNITSCHNIG, « The man at the center of Brussels spy probe », Politico, 27 janvier 2020. [URL : https://www.politico.eu/article/gerhard-sabathil-brussels-china-spy-probe/].
21 Lettre relayée par Politico, en date du 12 mai 2020. [URL : https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2020/05/LetterVDL12052020EN.pdf].
22Delphine DECHAUX, « Coronavirus : l’Europe dépend de la Chine pour les médicaments vitaux », Challenges, 4 mars 2020. [URL : https://www.challenges.fr/entreprise/sante-et-pharmacie/coronavirus-l-europe-depend-de-la-chine-pour-les-medicaments-vitaux_701452].
23 Jacopo BARIGAZZI, « EU Diplomats face the enemy within », Politco, 14 mai 2020. [URL : https://www.politico.eu/article/eu-china-diplomatic-problem-eeas/].