Les relations entre l’Union européenne et ses pays voisins sont structurées et encadrées par la Politique européenne de voisinage (PEV) mise en place en 2004. Seize États, partageant une frontière terrestre ou maritime avec l’UE, sont bénéficiaires des moyens économiques, techniques et diplomatiques dispensés par cette politique. Il s’agit pour l’Union européenne de mettre en place un espace de coopération, de stabilité et de prospérité autour du territoire de l’Union[1]. Cependant, aujourd’hui, le voisinage de l’Union européenne est prisonnier d’une instabilité économique et politique croissante, qui menace directement la pérennité du système européen.

  À l’Est, la Biélorussie, dernière dictature d’Europe, est en proie à de violentes manifestations à la suite de l’élection d’Alexandre Loukachenko pour un sixième mandat[2]. En Ukraine, la situation reste toujours électrique dans la région du Donbass entre les séparatistes pro-russes et les forces armées du gouvernement[3]. De plus, en Moldavie, la Russie continue de soutenir l’indépendance de la République de Transnistrie, ce qui alimente les tensions entre Tiraspol et Chisinau[4].

  De même, au Sud, la Libye est, depuis la chute de Mouammar Kadhafi en 2011, un État failli empêtré dans une interminable guerre civile[5], au même titre que la Syrie de Bachar al-Assad. Depuis 2014, l’Égypte s’est transformée en une dictature implacable, qui n’hésite pas à exécuter plusieurs dizaines de prisonniers politiques par an[6]. Quant au Liban, la crise économique et politique ne cesse de s’exacerber, accélérée par l’explosion d’une partie du port de Beyrouth en août dernier[7].   

  Enfin, dans la région du Caucase, la Géorgie demeure amputée d’une partie de son territoire depuis l’invasion russe de 2008[8]. En outre, les relations entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan ne cessent d’être explosives, en particulier sur la question du Haut-Karabagh, débouchant parfois en conflits meurtriers entre les deux entités[9].

  Au départ, pensée afin d’établir un « cercle d’amis », la politique européenne de voisinage se retrouve, aujourd’hui, embourbée au sein d’un « cercle de feu »[10], le voisinage européen ne cessant de s’étioler depuis plus de dix ans. Cet article a pour ambition de comprendre les écueils majeurs, mais aussi les réussites de la PEV, ainsi que de s’interroger sur sa possible réforme structurelle.

I/ L’élargissement de 2004 : entre externalités et croyances

  Au tournant du 21^ème siècle, l’optimisme régnait dans les mentalités européennes[11]. En effet, l’euro venait d’être lancé avec succès le 1^er janvier 2002, et l’Union se préparait au plus grand élargissement de son histoire.  La Pologne, la Hongrie, la Lituanie, ainsi que sept autres États, appartenant majoritairement à l’ancien bloc soviétique, finalisaient leur adhésion, repoussant ainsi toujours plus loin à l’Est les frontières de l’Union. Cette période de l’histoire européenne peut ainsi être résumée à la phrase d’introduction de la Stratégie européenne de sécurité, adoptée par le Conseil européen en 2003 : « L’Europe n’a jamais été aussi prospère, aussi sûre, ni aussi libre ». C’est à la croisée des chemins, entre l’élargissement de 2004 et la croyance en son modèle de gouvernance, que s’inscrivent les débuts de la Politique européenne de voisinage.

  Les frontières ainsi étendues, l’Union partageait, désormais, un espace physique avec une constellation d’Etats voisins, considérés comme différents aussi bien politiquement et économiquement que socialement.  Par conséquent, un lien d’interdépendance, fait de flux hétérogènes, émergea entre l’Union et ses voisins à ses marges. De facto, il existait, et il existe toujours, un phénomène appelé « effet de voisinage »[12]. Il s’agit d’effets directs ou indirects, positifs ou négatifs, « qui n’affectent pas ou ne profitent pas uniquement à l’acteur d’où ils sont originaires »[13].  En effet, c’est pour pallier à ce qu’on appelle les externalités négatives,[14] dues à l’élargissement de 2004, que la Politique européenne de voisinage fut mise en place.  Ces externalités affectent aussi bien les domaines économiques, sociaux ou encore politiques de l’Union. La fraude douanière, le trafic illégal ou encore le terrorisme ne sont que quelques exemples d’externalités négatives.

  La volonté de mettre en place une zone de stabilité et de coopération aux frontières externes de l’Union, afin de préserver la pérennité du système européen, fut renforcée par la conviction de l’exportation de son modèle politique[15]. Il y avait l’envie de la part de l’Union européenne de transformer les sociétés voisines à l’image des États membres, d’importer l’acquis communautaire dans ces États [16](socle commun de droits et d’obligations qui lie l’ensemble des États membres au titre de l’Union européenne[17]). Par conséquent, la Politique européenne de voisinage a énormément emprunté à la politique d’élargissement, en reprenant nombre de ses principes, de ses outils et de ses méthodes[18]. Par exemple, les objectifs que les pays destinataires de la PEV doivent remplir ressemblent fortement aux conditions fixées par l’Union pour les États candidats à l’adhésion[19].  La PEV promettait initialement aux pays voisins un accès aux quatre libertés de l’Union (la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux), c’est-à-dire un accès au Marché intérieur. Pour en bénéficier, ils consentaient à réaliser, avec l’aide de l’UE, les réformes, politiques, sociales et économiques, voulues par cette dernière. On pourrait résumer la Politique européenne de voisinage comme elle fut pensée à l’origine par l’expression de Monsieur Romano Prodi, Président de la Commission en 2002, lors de son discours intitulé L’Europe élargie, une politique de proximité comme clé de la stabilité : «de tout partager avec l’Union, excepté ses institutions ». Finalement, la velléité européenne pour ce modèle a progressivement été remplacée par la volonté de mettre en place un système d’intégration différent : un espace de libre-échange approfondi et complet entre l’UE et ses voisins partenaires. Comme expliqué ci-dessus, la PEV est une politique différente de la politique d’élargissement, si bien qu’elle ne prépare pas à l’élargissement, c’est-à-dire à une future adhésion à l’Union des pays voisins.

II/ Conditionnalité, socialisation… et différenciation

  Dans les faits, la Politique européenne de voisinage repose sur trois principes fondamentaux qui sont : l’intégration économique, la promotion de l’État de droit et la défense des libertés fondamentales. Pour ce faire, l’Union conclut des accords bilatéraux avec ses voisins, comme l’Ukraine ou l’Arménie, sur la base desquels sont préparés des Plans d’Action, c’est-à-dire des documents qui définissent la stratégie à appliquer afin d’arriver aux objectifs convenus dans les accords bilatéraux. Au-delà de ces accords, l’Union a mis en place deux structures régionales : le Partenariat Oriental en 2009, qui regroupe l’ensemble des pays voisins à l’Est et dans le Caucase&nbsp, et l’Union pour la Méditerranée en 2008, qui rassemble l’ensemble des pays voisins au Sud de l’UE. Ces structures ont pour objectif d’approfondir la coopération régionale entre l’UE et ses partenaires, notamment par la mise en place d’un parlement dans chacune des deux organisations[20].

  Originellement pensée avant tout pour les pays à l’Est de l’Union[21], Bruxelles incorpora au sein de la PEV les pays bordant la Méditerranée, puis, en 2008, les pays du Caucase. La politique européenne de voisinage regroupe donc un ensemble d’États relativement hétérogène, que ce soit sur le plan structurel ou sur le plan conjoncturel. Par conséquent, les attentes des États voisins envers l’UE varient en fonction des événements et de leur positionnement géographique. On peut citer ici l’Ukraine et la Moldavie, qui perçoivent dans la PEV une manière de resserrer leurs liens avec l’Union, une forme de « pré-adhésion » à l’UE. Par exemple, suite à l’initiative des Présidents ukrainien et moldave, une mission d’assistance le long de leur frontière fut mise sur pied en 2005 par l’UE[22]. Mais on peut aussi prendre le cas de l’Algérie, où les résultats de la PEV se sont avérés décevants car Alger ne jugeait pas l’offre des Européens attrayante[23]. Ainsi, en raison d’une contrepartie inadéquate par rapport aux efforts potentiellement consentis par les États voisins, les résultats attendus de la PEV ont énormément varié d’un pays à un autre.  

  En effet, une des dynamiques de la PEV est la conditionnalité, caractéristique héritée de la politique d’élargissement[24]. Dans les faits, les liens entre l’UE et le voisin partenaire sont conditionnels, c’est-à-dire que le soutien économique de l’UE dépendra des réformes et des progrès réalisés par le pays en termes de droits de l’Homme et d’État de droit. La dynamique de conditionnalité fut renforcée en 2011 par la mise en place d’une nouvelle dynamique, la différenciation. Originellement pensée comme une politique « unique », la PEV s’est rapidement retrouvée confrontée, comme expliqué un peu plus tôt, aux diverses attentes des États. Par conséquent, l’Union décida que ses objectifs devaient s’adapter en fonction des États voisins, et qu’elle approfondirait ses relations avec les États qui en ont l’initiative[25]. Ce changement de modèle se traduisit par la mise en place de la politique du : « plus pour plus » et « moins pour moins »[26]. Ainsi, bien qu’il s’agît d’accords bilatéraux, l’UE fixait, en majorité, les objectifs que les pays voisins devaient réaliser dans les domaines économiques ou en matière des droits fondamentaux et civils[27], et ce encore aujourd’hui.

  La dernière dynamique relative à la PEV est la socialisation, dynamique aussi empruntée à la politique d’élargissement[28]. La socialisation peut être résumée à de la « diplomatie douce » envers les États dont la PEV n’est pas une priorité. En conséquence, l’Union tente de transmettre ses valeurs, et non de les imposer[29]. La socialisation est utilisée par l’Union à travers différents canaux de transmission, comme lors des voyages officiels des représentants de l’UE, ou encore par l’organisation de rencontres internationales. On peut prendre l’exemple du EU-Belarus Human Rights Dialogue , qui est un forum de discussions annuel entre Bruxelles et Minsk sur la question des droits de l’Homme en Biélorussie[30].

III/ 2015, promouvoir la stabilité politique

  En 2015, l’Union européenne amorça un changement de paradigme. En effet, entre les tensions persistantes, comme le cas de la Transnistrie en Moldavie, et les nouveaux conflits, comme la situation désastreuse en Ukraine, l’ensemble du Partenariat Oriental était en crise. Quant au voisinage du sud, la situation était encore pire. La guerre civile syrienne entrait dans sa quatrième année, la Libye constituait un État failli et l’Égypte était devenue une dictature militaire.

  L’ensemble de ces bouleversements dans son voisinage ne furent pas sans conséquences pour l’Union. En plus de l’augmentation de l’immigration, et ainsi de la xénophobie en Europe, la Syrie et la Libye constituaient des bases arrières pour diverses organisations terroristes[31]. Par conséquent, cela poussa l’Union à repenser en profondeur sa politique de voisinage.

  Le changement fondamental observable est la prise de conscience des représentants de l’UE de l’échec de l’exportation du modèle européen dans les sociétés frontalières. Ce qui constituait l’enthousiasme européen au lancement de la PEV s’est révélé être un écueil majeur. Cela tenait au fait des objectifs initiaux de la PEV. Ainsi, la volonté de créer un espace économique de libre-échange entre l’UE et ses voisins, du fait de l’exportation de l’acquis communautaire nécessitait un retrait substantiel de la souveraineté de ces derniers. Cependant, comme nous l’avons évoqué, ces objectifs n’étaient pas du goût de certains États voisins[32].  En conséquence, la réforme de la PEV de 2015 ne mettait plus exclusivement l’accent sur la fabrication de nouveaux voisins, mais sur les enjeux migratoires et sécuritaires. Bien que la volonté européenne de promouvoir les droits de l’Homme et l’État de droit ne disparût pas complément, la stabilité politique des États voisins devenait l’axe majeur de la nouvelle politique européenne de voisinage[33]. A ce titre, l’Égypte constitue un cas d’école. Bien que l’UE ait protesté un temps face au coup d’État militaire du Maréchal al Sissi en 2013, les relations entre Bruxelles et le Caire ont repris leur cours, notamment dans le domaine de la lutte contre le terrorisme[34].

IV/ L’absence d’un cadre clair

  Aujourd’hui, il apparaît que la politique européenne de voisinage manque d’un cadre clair et défini. D’abord, les objectifs de cette politique semblent être contradictoires. Que ce soit sur la question de la stabilité politique et des droits fondamentaux ou sur le plan de l’élargissement à certains pays de l’Est comme l’Ukraine, la PEV ne fournit pas de réponses claires[35]. D’ailleurs, l’Union européenne a toujours entretenu volontairement le doute quant à l’adhésion des pays du Partenariat Oriental à l’Union : « l’UE est restée réservée, même si là aussi sa position a évolué, passant d’un credo peu flexible – « tout sauf les institutions » – à un discours tour à tour « agnostique » – « la PEV ne prépare pas à l’adhésion, mais elle ne l’exclut pas non plus » – et plus pragmatique – « on verra au cas par cas »[36].

  Ce doute, créé par la croyance en l’exportation de son modèle politique, a fait que les dynamiques de la PEV reposent essentiellement sur celles de la politique d’élargissement, qui suppose la volonté de l’État voisin d’engager des réformes. De fait, les pays peuvent bloquer, plus ou moins volontairement, la mise en place des réformes souhaitées par l’UE, considérant qu’il ne s’agit pas d’une priorité, comme en Géorgie, où la mise en place des droits pour les personnes LGBT se heurtent aux traditions orthodoxes du pays[37]. Le principe de conditionnalité ne peut s’exercer que si l’État est volontaire. Si cela a fonctionné pour de nombreux pays du Partenariat oriental, il n’en est pas de même pour les pays du voisinage sud de l’Europe, pour qui l’Union n’a pas répondu à leurs attentes. Aujourd’hui, les rapports au sein de la PEV entre l’Union et les pays du voisinage sud reposent essentiellement sur les enjeux migratoires et sécuritaires, bien loin de la coopération économique et politique imaginée au lancement de la politique européenne de voisinage[38]. De fait, entre les résultats à l’Est et au Sud, la PEV semble constamment balancer entre la « realpolitik » et l’engagement à long terme, sans pouvoir réellement trancher[39].

  Ce choix cornélien se traduit par la multitude d’acteurs qui interfèrent dans les pays destinataires de la PEV et dans la division des organes et des instruments de cette dernière. Malgré l’existence de la PEV, les intérêts des États membres peuvent venir contrecarrer sa mise en place. On peut citer, par exemple, le cas de l’Union pour la Méditerranée (UPM). Lancée sous la présidence de Nicolas Sarkozy afin de satisfaire les ambitions françaises en Afrique du Nord et au Moyen Orient[40], l’UPM se révéla être inadéquate pour de juguler les problèmes dans la région, notamment à cause des nombreuses politiques étrangères souvent incompatibles, et de l’absence d’une vision européenne commune à long terme[41]. Mais le cas le plus symptomatique fut celui de la Libye. En effet, par leur intervention militaire sous l’égide de l’OTAN, la France et le Royaume-Uni ont précipité la Libye dans une situation d’État failli et, par conséquent, endossent une lourde responsabilité dans la déstabilisation de la région[42].

  Quant aux organes et aux instruments de la PEV, leurs divisions participent à leur inefficacité. En effet, il demeure de nombreux conflits entre la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) concernant le partage des compétences de la PEV[43]. Consciente qu’elle ne peut pas assurer la mise en place de la PEV dans son ensemble, la Commission fait appel à plusieurs organismes publics ou privés afin de mettre en place de nombreux projets concernant la PEV[44], ce qui créé un nouvel intermédiaire entre la Commission et l’État partenaire. Concernant les instruments financiers, ils sont morcelés dans plusieurs organes de directions, quand bien même ils sont utilisés dans les mêmes pays et pour les mêmes objectifs. Ainsi, l’Instrument pour la démocratie et les droits de l’homme (IDDH), qui relève de la Direction générale du développement et de la coopération, intervient dans des pays du voisinage européen et dans un des domaines qui concerne l’action de l’Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), qui relève de la Direction générale du voisinage[45].

V/ Une réforme de la PEV

  Malgré l’absence d’une structure claire, les échecs avérés de la PEV ne lui sont pas exclusivement imputables. En effet, le contexte international et l’intervention d’entités extérieures dans certains conflits comme la Russie, la Turquie ou encore l’Arabie Saoudite, sont aussi à prendre en compte. À ce titre, nous pouvons évoquer l’exemple de l’interventionnisme russe dans les pays appartenant au Partenariat oriental. L’annexion de la Crimée en Ukraine, le soutien de la Transnistrie, enclave pro-russe en Moldavie ou encore l’intervention russe en Ossétie du Sud et en Abkhazie en Géorgie, participent à la déstabilisation dans la région. La PEV intervient directement dans la sphère d’influence russe et Moscou n’est pas prêt de voir son influence disparaitre[46]. Or, les relations entre Bruxelles et Moscou demeurent compliquées depuis la crise ukrainienne de 2014. Les divergences entre les État membres sur la question russe, notamment entre, d’un côté, la France et l’Allemagne qui souhaitent normaliser leurs relations avec Vladimir Poutine, et, de l’autre les pays de l’est, qui considèrent la Russie comme une menace, entretiennent l’impasse dans laquelle se trouvent les rapports entre Bruxelles et Moscou[47].

  Néanmoins, il faut aussi savoir souligner les réussites de la PEV depuis son lancement en 2004. La Tunisie, avec l’appui de l’UE, est le seul pays des « printemps arabes » à avoir réussi sa transition démocratique. La Géorgie, malgré certaines difficultés, ne cesse de se rapprocher des « standards de l’UE » en termes économiques et sur le plan des droits de l’Homme. En Jordanie, l’UE mobilise d’importants moyens financiers afin de préserver la stabilité politique du pays, malgré la déstabilisation de la région[48].

  Cependant, il est temps de repenser la politique européenne de voisinage afin qu’elle soit adaptée aux réalités politiques du voisinage européen. Pour cela, la nouvelle PEV doit redéfinir son périmètre géographique afin de prendre en compte « les voisins des voisins »[49]. En effet, même si la Russie a refusé d’intégrer la PEV en 2003, il s’avère que Moscou possède un impact certain sur et dans les pays du Partenariat oriental. De même, l’UE doit ouvrir un partenariat privilégié avec l’Arabie Saoudite, la Turquie ou encore l’Irak qui ont une influence dans les conflits syrien et libyen par exemple.

  En plus d’une augmentation des moyens et des instruments économiques de la PEV et de leur harmonisation, l’UE se doit d’abandonner son principe d’une PEV « unique » afin de s’adapter aux différentes configurations régionales et nationales, les pays du Partenariat oriental n’ayant pas les mêmes priorités que les pays du voisinage sud. Par conséquent, l’UE se doit de promouvoir un vrai partenariat par une coopération dans l’établissement des objectifs et des plans d’action avec les pays bénéficiaires de la PEV. On assisterait alors à un recul net de la conditionnalité et à l’émergence d’accords mieux adaptés aux différentes réalités des pays concernés[50]. Cependant, cela pourrait conduire à une légitimation des régimes autoritaires. L’UE ne doit pas avoir peur d’elle-même. En effet, elle a des armes à faire valoir et elle pourrait, alors, jouer sur ses ressources économiques et ses capacités internes afin d’influencer les régimes autoritaires. Même les régimes non-démocratiques sont prêts à s’engager dans des réformes institutionnelles, dès lors qu’il existe un lien d’interdépendance avec l’UE, le plus souvent économique. Cela concilierait le court terme, comme le règlement de certains conflits, et la volonté européenne de promouvoir les valeurs démocratiques et les droits de l’Homme à long terme[51]. 

  De plus, l’UE doit pouvoir promouvoir son action dans les pays voisins et mieux tenir compte des demandes locales en s’appuyant sur les ONG ou sur les délégations sur place de l’UE[52].

  Enfin, il apparaît essentiel d’accélérer l’intégration et la communautarisation des politiques communes de sécurité et de défense[53]. Il n’est pas tenable pour la politique européenne de voisinage que des États membres interfèrent dans son champ d’action. Il faut l’émergence d’un acteur unique qui puisse définir les priorités d’une politique étrangère commune et européenne afin de mettre en place une structure des politiques européennes des voisinages.

[1] Vincent Lequeux, « La politique européenne de voisinage », Toute l’Europe, 8 mars 2018.

[2] Arthur Quinquenet, « Comprendre les forces à l’œuvre dans la crise biélorusse », EU-Logos Athena, septembre 2020.

[3] Alexandra Brzozowski, « Nouveau cessez-le-feu entre le gouvernement ukrainien et les séparatistes prorusses », euractiv.fr, 23 juillet 2020.

[4] Vidéo : « la Transnistrie, république fantoche du bout de l’Europe », France 24, 2 février 2018.

[5] Tarek Megerisi, « Les enjeux géostratégiques de la guerre civile en Libye », africacenter.org, 12 juin 2020.

[6] AFP, « De plus en plus de peine de mort dans l’Egypte de Sissi », Le Point, 13 avril 2019.

[7] Webinar, « After Beirut’s blast: a coordinated EU response for Lebanon? », CEPS, 15 septembre 2020.

[8] Chris Harris, « Le conflit Géorgie-Russie dix ans après : retour sur une guerre oubliée », euronews.com, 8 août 2018.

[9] Le dessous des cartes, « Leçon de géopolitique #11- Haut-Karabagh : le conflit entre Arméniens et Azéris – Dessous des cartes », Arte, 7 octobre 2020.

[10] Mme Caroline Janvier et M. Joaquim Pueyo, « Rapport d’information sur la politique européenne de voisinage », Assemblée Nationale, 22 juillet 2020.

[11] Mme Caroline Janvier et M. Joaquim Pueyo, op.cit.

[12] Thierry Balzacq, « La politique européenne de voisinage, un complexe de sécurité à géométrie variable », Cultures & Conflits, 66 | 2007, 31-59.

[13] Ibid.

[14] Effet de voisinage négatif.

[15] Stefan Seidendorf, « Politique européenne de voisinage, sécurité et stabilité dans le contexte de l’UE », Deutsch-Französisches Institut, 22 Octobre 2016.

[16] Thierry Balzacq, op.cit.

[17] Définition, op.europa.eu.

[18] Giulia Bonacquisti et Clément François « La politique européenne de voisinage : Quel bilan, quelles perspectives ? Réforme ou bien refonte ? », EU logos Athena, 14 février 2015.

[19] Ibid.

[20] Parlement européen, « La politique européenne de voisinage », europarl.europa.eu.

[21] Gilles Lepesant, « L’Union européenne et son voisinage : vers un nouveau contrat », revue Politique étrangère, hiver 2004-2005.

[22] Thierry Balzacq, op.cit.

[23] Peter Van Elsuwege, « Évaluation de la première phase de la politique européenne de voisinage : perspectives et révision », 2011.

[24] Ibid.

[25] Ibid.

[26] Mme Caroline Janvier et M. Joaquim Pueyo, op.cit.

[27] Ibid.

[28] Thierry Balzacq, op.cit.

[29] Ibid.

[30]« Facts and figures about EU-Belarus relations », consilium.europa.eu.

[31] Mme Caroline Janvier et M. Joaquim Pueyo, op.cit.

[32] Giulia Bonacquisti et Clément François, op.cit.

[33] Mme Caroline Janvier et M. Joaquim Pueyo, op.cit.

[34] Ibid.

[35] Giulia Bonacquisti et Clément François, op.cit

[36] Thierry Balzacq, op.cit.

[37] Mme Caroline Janvier et M. Joaquim Pueyo, op.cit.

[38] Ibid.

[39] Stefan Seidendorf, op.cit.

[40] Béligh Nabli, « L’Union pour la Méditerranée : le « boulet diplomatique » de Nicolas Sarkozy », IRIS, 23 avril 2012.

[41] « Quelle coopération de l’UE avec les pays méditerranéens ? », vie-publique.fr, novembre 2018.

[42] Mme Caroline Janvier et M. Joaquim Pueyo, op.cit.

[43] Stefan Seidendorf, op.cit.

[44] Mme Caroline Janvier et M. Joaquim Pueyo, op.cit.

[45] Ibid.

[46] Barbara Lippert, « La politique européenne de voisinage : Perspectives internes et externes », Politiques étrangères, pages 38-50, 2008.

[47] Mme Caroline Janvier et M. Joaquim Pueyo, op.cit.

[48]Ibid.

[49] Ibid.

[50] Giulia Bonacquisti et Clément François, op.cit.

[51] Stefan Seidendorf, op.cit.

[52] Mme Caroline Janvier et M. Joaquim Pueyo, op.cit.

[53] Stefan Seidendorf, op.cit.