L’ouverture de l’UE à un mécanisme de protection étendue des réfugiés
Les outils à la disposition de l’UE en matière d’asile
Il existe aujourd’hui dans le droit communautaire différents outils et moyens à la disposition de l’UE pour octroyer une protection aux réfugiés. Une véritable politique commune en matière d’asile voit le jour à partir du traité de Lisbonne de 2007. Elle s’illustre à l’article 78 TFUE, avec 3 mécanismes principaux. Deux mécanismes concernant les requêtes d’asile individuelles, que sont la qualité internationale du statut de réfugié et la protection subsidiaire, complétés par un mécanisme plus collectif via une directive de protection temporaire sur laquelle nous allons nous pencher plus en détail. Cette directive va être rapidement activée dans le cadre de l’arrivée massive des réfugiés ukrainiens, une première depuis sa création en 2001[1]. Elle a vu le jour suite aux conflits dans les Balkans et les déplacements massifs de populations qu’ils ont engendré dans les années 90, s’érigeant comme un outil qui pourrait à l’avenir, répondre à un éventuel afflux massif de réfugiés. Ce mécanisme leur confère de manière immédiate et collective un important degré de protection, par l’octroi d’un vaste panel de droits concernant l’accès au marché du travail, à un certain nombre d’allocations, à la scolarisation, au logement, à la santé, etc. Cette directive constitue un socle minimum commun de protection conférée aux réfugiés ukrainiens au sein de l’Union, mais il est de la liberté de chaque État membre de prendre des mesures pour compléter ce mécanisme, comme cela a été le cas dans de nombreux pays de l’Union.
Cependant, malgré le caractère très positif de l’activation d’une telle mesure, on a pu constater des failles quant à son champ d’application, témoignant d’une solidarité européenne à géométrie variable. Celle-ci catégorise en effet les personnes qui en bénéficient et ne prend notamment pas en compte les non ressortissants ukrainiens comme les étudiants ou les demandeurs d’asile vivant en Ukraine, les plaçant dans une situation précaire et dangereuse. En outre, bien que la directive ait été activée par un vote à l’unanimité du Conseil européen le 4 mars dernier[2], des pays comme la Pologne, la Hongrie, la Slovaquie ou encore l’Autriche ont exprimé leur réticence à l’idée de l’application de ce mécanisme à des réfugiés non ukrainiens. On a pu ainsi pu constater un certain nombre de discriminations à l’égard de ressortissants africains, asiatiques ou encore latino-américains lors de leurs tentatives de passage des frontières ukrainiennes.
La crise ukrainienne, une situation particulière pour l’Europe
On peut se demander pourquoi ce mécanisme de protection temporaire de vingt ans d’âge n’a jamais été activé auparavant, alors même que des institutions européennes avaient plaidé pour son emploi, notamment à l’occasion de la crise migratoire syrienne de 2015 mais aussi lors de la crise afghane plus récemment. Pour essayer d’avancer des éléments de réponse, il faut se pencher sur la particularité de la crise migratoire ukrainienne pour l’Union européenne. Premièrement, il s’agit d’un conflit armé majeur intervenant sur le sol européen, à la frontière de l’UE, sans présence d’un pays de transit pouvant faire tampon entre le pays d’origine et l’UE, comme cela est le cas avec la Turquie, entre la Syrie et la Grèce.
De plus, plusieurs phénomènes ont appelé à la mise en place rapide d’une solution forte. Il s’agit en premier lieu de la grande rapidité et importance de ces mouvements migratoires, avec 5 millions de réfugiés arrivés très majoritairement sur le sol de l’Union, en seulement quelques semaines[3]. À cela s’ajoute la dimension genrée de ces déplacements, avec une très grande majorité des femmes et d’enfants, personnes considérées comme étant plus vulnérables et impliquant donc la mobilisation d’une réponse plus forte. Enfin le poids de l’émotion, avec une hypermédiatisation constante, joue son rôle auprès de l’opinion publique et des politiques en imposant presque une obligation de solidarité. On observe un changement dans le vocabulaire employé : en 2015 on parlait de « crise des migrants », aujourd’hui on parle d’ « accueillir des réfugiés ».
Enfin, il est important de souligner une certaine facilité d’exécution de cette directive de protection temporaire dans le cas des réfugiés ukrainiens en raison des liens entretenus entre l’Ukraine et l’Europe. Tout d’abord, il existe un accord d’association[4] entre l’UE et l’Ukraine permettant aux ukrainiens de circuler librement dans l’UE sans visa pour une durée de 90 jours. Cela a grandement facilité les démarches administratives et la mise en place d’une telle protection. Il faut également rappeler que les liens entre l’Ukraine et l’Europe sont importants, à la fois géographiquement, historiquement et culturellement. Cette proximité a pu entraîner un important revirement du comportement de certains États européens dans la gestion de cette crise, comme l’illustre le cas de la Pologne. En effet, le gouvernement polonais a dès le début de la crise et avant même les décisions européennes, adopté un projet de loi permettant aux ukrainiens de vivre et travailler en Pologne. Cette position intervient dans le contexte d’une alliance panslave antirusse. Il faut également rappeler qu’une partie de l’Ukraine actuelle appartenait à la Pologne d’avant seconde guerre mondiale, tout comme une partie de la Pologne de l’ouest actuelle appartenait à l’Allemagne d’hier. Ajoutant à cela une migration économique ukrainienne grandissante vers la Pologne depuis une vingtaine d’années (le nombre de travailleurs réguliers ukrainiens en Pologne s’élevait à 1,5 millions avant la guerre[5]), cela explique pourquoi les polonais ont aujourd’hui beaucoup de liens y compris familiaux avec les ukrainiens, notamment de l’ouest, permettant une plus grande identification entre les peuples. En outre, la Pologne fait face à une problématique démographique, liée à un taux de fécondité en baisse et à des mouvements migratoires de sa population active vers l’ouest de l’Europe. Son besoin de main d’œuvre la rend d’autant plus encline à accueillir ses proches voisins ukrainiens.
Cette position marque un contraste terrifiant dans le traitement des migrants entre l’accueil par la Pologne des réfugiés ukrainiens, et son attitude à l’égard d’autres réfugiés. Cet hiver, le pays a bloqué l’arrivée de migrants en provenance du Moyen-Orient et d’Afrique via la Biélorussie, où des candidats à l’exil mourraient à la frontière polonaise. On peut également citer le refoulement en août dernier de réfugiés afghans à ces mêmes frontières.
Pour l’ensemble de ces raisons, il semble difficile de comparer les crises migratoires syrienne et ukrainienne. En 2015, la demande d’activation de la protection temporaire obtient une majorité au Parlement mais est ensuite bloquée au sein du Conseil européen par les pays du groupe de Višegrad (Hongrie, Pologne, République Tchèque et Slovaquie). Le mécanisme retenu à l’époque par l’Union pour faire face à l’afflux de réfugiés syriens est un plan de relocalisation d’urgence, adopté à la majorité qualifiée par les ministres de l’intérieur des États membres, avec une répartition par quotas afin de soulager les pays de première entrée que sont l’Italie et la Grèce. Cependant dans les faits, celle-ci a été appliquée largement en deçà des objectifs fixés déjà faibles, en raison d’une forte opposition des pays du même groupe de Višegrad. En effet, sur 160 000 relocalisations prévues, seules 29 000 personnes auraient été effectivement relocalisées[6]. Les chiffres montrent également que ces pays de Višegrad n’ont pas compté parmi ceux ayant accueillis des réfugiés sur leur sol[7]. Quant au cas afghan, la présidence slovène du Conseil européen avait annoncé cet été que «L’UE n’ouvrira pas de couloirs migratoires pour les Afghans. Nous ne permettrons pas la répétition de l’erreur stratégique de 2015.[8]
Par la suite en 2016, la proposition de réforme « Dublin IV » de la Commission, prévoyant de changer les critères de répartition du traitement des demandes d’asile pour ne plus les faire reposer sur les pays d’entrée, a été rejetée en raison de l’opposition toujours des pays d’Europe centrale et orientale.
Si certains pensent aujourd’hui qu’il est important que ces discussions sur le partage de responsabilité et sur la solidarité continuent en Europe, et espèrent que ce qui est aujourd’hui mis en œuvre pour l’Ukraine puisse être pérennisé, il n’est pas certain que cela signe pour l’avenir une plus grande ouverture de l’UE à l’accueil de réfugiés en ces termes. Et lorsque l’on observe les dynamiques actuelles de la politique européenne pour la migration et l’asile, il est permis d’en douter.
Les directions prises par la politique migratoire et d’asile européenne
La nécessaire réforme du système de Dublin
Depuis de nombreuses années, le système de Dublin, qui est la pièce maîtresse du régime d’asile européen commun (RAEC), est dénoncé et considéré comme injuste et à refonder. On lui reproche notamment de faire peser en grande partie la charge du traitement de la demande d’asile sur les pays dits de première entrée. Ces dernières années, plusieurs États sont accusés de défausse de leur responsabilité et ont fait l’objet de condamnations de la CEDH et de la CJUE[9]. Ces arrêts viennent confirmer l’obsolescence du système de Dublin, tant par l’insuffisance de son mécanisme de solidarité que par les conditions précaires dans lesquelles il place les demandeurs d’asile dans les pays soumis à une trop forte pression migratoire. Cependant, les propositions de réformes antérieures par la Commission européenne, notamment la proposition de répartition par quotas en 2016, ont été mises en échec par les divergences de vues au sein du Conseil européen.
Le Pacte migration et asile de 2020
C’est pour régler les problématiques et rénover la politique européenne de la migration et de l’asile qu’a été présenté par la Commission le nouveau pacte Migration et Asile, à l’automne 2020. Celui-ci est bâti de manière plus équilibrée qu’en 2016 autour de 3 volets. Les 2 premiers concernent les relations extérieures et les frontières, constituant ensemble la dimension importante de la responsabilité, à laquelle vient s’ajouter le 3ème volet de la solidarité. L’idée ici est de donner aux pays de Višegrad des garanties quant à l’effectivité de la dimension responsabilité, afin de permettre une certaine convergence de vues au niveau européen et éviter de rejet d’emblée des pays d’Europe centrale et orientale. Les axes principaux de ce « paquet asile » législatif sont le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l’Union, le partage plus équitable de la responsabilité et de la solidarité entre les États membres, et le renforcement de la coopération avec les pays tiers.
Un pacte tourné vers la notion d’Europe forteresse
Ce pacte s’inscrit dans la poursuite de la politique de migration et d’asile européenne telle qu’elle est née au sommet de Tampere de 1999, c’est-à-dire axée sur le contrôle des frontières et leur sécurisation, l’idée étant de repousser le contrôle à l’extérieur des frontières européennes. Cette logique peut paraître paradoxale dans le contexte du régime spécial adopté récemment pour faire face à la crise en ukrainienne. En effet, pendant que l’on accueille massivement les réfugiés ukrainiens, on essaie de mettre en place un pacte extrêmement dur comprenant toute une série de dispositifs répressifs et dissuasifs. Une des principales caractéristiques de ce pacte est de se focaliser sur l’externalisation des politiques de migration de l’UE, avec la reprise et le renforcement de politiques connues de l’Union connaissant pour la plupart des difficultés d’application.
Il s’agit de la coopération avec les pays tiers, pour empêcher l’arrivée de migrants en échange d’aide financière et d’aide au développement (comme c’est le cas des partenariats avec la Turquie ou la Libye), ou de l’organisation de leur réadmission dans le pays d’origine en cas de situation irrégulière (politique du retour). Ces accords et les dérapages qu’ils entrainent, reflètent ce que produit l’externalisation en termes de risques de violation des droits humains, et a été largement documenté par diverses ONG, notamment en ce qui concerne la Libye et ses centres de détention[10]. On peut également citer la grande évolution des prérogatives et capacités de l’agence Frontex. En effet, celle-ci a changé de nature, avec la constitution d’un corps européen (personnels armés sur le terrain, avec un usage de la force sous le contrôle des États) et une externalisation de ses actions avec le projet d’envoi de gardes et drones de Frontex au Sénégal, pour une gestion sur place des demandes d’asile.
L’extension de cette dimension externe dans le contexte de la quasi inexistence de voies de migrations légales fait débat en Europe. Pour certains, ce renforcement de l’externalisation traduit la vision que l’on cède aux pays du groupe de Višegrad en rendant les frontières de l’UE de plus en plus imperméables, quand d’autres sont d’avis que l’on ne peut arriver à préserver le droit d’asile que par une application stricte, emportant des conséquences extrêmement difficiles à admettre mais nécessaires à la pérennité du dispositif. De plus pour ces derniers, la présence de cette dimension externe n’est que réalisme vis-à-vis des pays du groupe de Višegrad, ayant en tête l’objectif de faire adopter ces textes communs et non qu’ils soient rejetés d’emblée comme ceux du paquet précédent. Il y a là une volonté de composer.
On constate également un cruel manque de voies de migration légales et une absence de substance en la matière au sein du pacte, dans un contexte où les dynamiques migratoires (et notamment économiques) sont inévitables, et ce tant qu’il y aura un tel contraste de perspectives entre les pays. En effet, les possibilités pour un migrant d’entrer légalement sur le sol européen afin de déposer une demande d’asile sont extrêmement réduites, mais elles sont quasiment inexistantes en ce qui concerne les migrants dits « économiques ». Une exception en la matière concerne les travailleurs hautement qualifiés concernés par la directive « carte bleue »[11] adoptée en octobre dernier. Quant aux autres migrants économiques, ils essaient d’entrer sur le sol européen par la voie de la demande d’asile, alors même qu’ils ne fuient pas nécessairement un conflit, entrainant un engorgement de la politique d’asile.
L’ensemble de ces migrants, qu’ils cherchent l’asile ou la perspective d’une vie meilleure, se tournent alors vers les voies très dangereuses de la migration illégale. Cela entraine en conséquence la multiplication des réseaux de trafic d’êtres humains, qui sont la cause de nombreux naufrages en Méditerranée. De plus, plusieurs études estiment que l’Union européenne comptera 95 millions de travailleurs de moins en 2050[12], et doit donc avoir recours à l’immigration pour faire face au manque de main d’œuvre à venir. Il existe donc une véritable nécessité de rebâtir une politique d’immigration forte en dehors de l’asile, de réfléchir à des accords entre l’Europe et les pays tiers pour réguler une immigration du travail, et de se mettre à penser à de véritables politiques d’intégration.
La non réforme du système de Dublin
La composante du pacte migration et asile de 2020 relative au projet de réforme du système de Dublin est considérée par les pays de première entrée comme l’Italie ou la Grèce comme largement insuffisante. Ce pacte prévoit un mécanisme de solidarité obligatoire entre le États laissant le choix de substituer l’accueil des migrants par une contribution financière partielle à leur retour, ainsi qu’un devoir d’assistance en cas de trop forte pression migratoire sur l’un des États, sous peine de sanctions qui restent à déterminer. Ce mécanisme n’est donc pas de nature à rééquilibrer la charge du traitement de la demande d’asile pesant sur les pays de première entrée.
L’activation de la directive de protection temporaire a pu susciter l’espoir de certains quant à la pérennisation de son emploi en cas d’afflux massif de réfugiés. On constate néanmoins que demeurent en Europe de fortes oppositions à l’idée d’une répartition équitable de l’accueil des migrants. Cette solidarité envers l’Ukraine ne modifie en rien la position de certains États s’agissant des migrants extra-européens, comme nous avons pu le voir à travers les déclarations de pays d’Europe centrale et orientale. Le recours à cette directive de protection semble donc être d’application ponctuelle, justifiée ici par les mouvements migratoires massifs provoqués par un conflit aux portes de l’UE.
[1] Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001
[2] Décision d’exécution (UE) 2022/382 du Conseil, 4 mars 2022
[3] Décompte établit au 20 avril par le Haut-Commissariat de l’ONU pour les réfugiés
[4] Décisions du Conseil (UE) 2017/1247 et (UE) 2017/1248 marquant la conclusion de l’accord d’association UE-Ukraine, entré en vigueur le 1er septembre 2017
[5] Chiffres estimé le bureau gouvernemental de statistiques polonais fin 2019, https://www.lefigaro.fr/international/dans-quels-pays-d-europe-la-diaspora-ukrainienne-vit-elle-20220317
[6] Magalie Ghu, Le plan de relocalisation se termine, quel bilan pour les quotas de réfugiés dans l’UE ?, La voix du Nord, 26 septembre 2017, https://www.lavoixdunord.fr/223883/article/2017-09-26/le-plan-de-relocalisation-se-termine-quel-bilan-pour-les-quotas-de-refugies-dans?&pwback
[7] Aneta Zachová, Edit Zgut, Karolina Zbytniewska, Michał Strzałkowski et Zuzana Gabrizova, Les pays de Visegrad unis contre le système de relocalisation, Euractiv, 24 juillet 2018, https://www.euractiv.fr/section/politique/news/visegrad-nations-united-against-mandatory-relocation-quotas/
[8] Tweet de Janez Jansa, premier ministre slovène, 22 août 2021
[9] CourEDH, G.C., 21 janvier 2011, Req n° 30696/09, M.S.S c/ Belgique et Grèce
CJUE, G.C., 21 décembre 2011, C-411/10 et C-493/10, N.S c/Secretary of State for the Home Department
[10] Rapport Amnesty International sur les violations commises dans les centres de détention Libyens, 15 juillet 2021, https://www.amnesty.org/fr/latest/news/2021/07/libya-horrific-violations-in-detention-highlight-europes-shameful-role-in-forced-returns/
[11] Directive (UE) 2021/1883 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2021
[12] Étude du Center for Global Development sur la nécessité pour l’Europe de recourir à l’immigration pour faire face à son manque de main d’œuvre, juin 2021, https://www.lefigaro.fr/flash-eco/face-au-manque-de-main-d-oeuvre-a-venir-l-europe-doit-recourir-a-l-immigration-estime-une-etude-20210614
