1. Situation et Défis

21 ans après les Accords de Dayton et 17 ans après la guerre Kosovo-Serbie, les Balkans occidentaux demeurent dans une situation difficile et incertaine.

• Economie: faible croissance, investissements limités, chômage très élevé (jusqu’à 40% en Bosnie), émigration des jeunes, services publics affectés par les restrictions budgétaires, dépendance du FMI. Forte intégration à l’UE, d’où impact de son économie sur leurs exportations, ce qui explique la reprise de la croissance en 2016. L’absence de réformes structurelles, le poids du secteur public déficitaire, le manque d’infrastructures et l’inadéquation de l’éducation sont des obstacles aux investissements. De même que l’absence d’Etat de droit.

• Etat de Droit: corruption élevée, captation des ressources publiques par les autorités (nationales et locales); trafic d’êtres humains, d’armes et de drogues (le crime organisé ne connaît pas de barrières ethniques !), réforme difficile et lente de la justice, l’Etat de droit est loin d’être assuré. L’Albanie est le pays le plus engagé dans une réforme courageuse de la justice.

• Souveraineté: à l’exception là-encore de l’Albanie, tous les Etats ont une souveraineté limitée par l’extérieur ou contestée à l’intérieur. La Bosnie demeure formellement sous le Haut Représentant de l’ONU (devenu anachronique). Le Kosovo sous la mission EULEX (au mandat exécutif qui ne responsabilise pas les autorités locales) et la Résolution 1244 des Nations Unies. Les oppositions ethniques en Bosnie, Macédoine, Kosovo et Serbie affectent le ‘vivre ensemble’ et ne permettent pas à ces Etats d’assumer pleinement leur souveraineté. La Bosnie, la Serbie et le Kosovo sont des Etats ‘non finis’ aux frontières contestées. Une partie des Monténégrins n’a toujours pas accepté la séparation d’avec la Serbie.

• Nationalisme: il fait un retour en force. Discours violents et accusations, où la menace de l’Autre est agitée et, inversement, les droits des minorités brandis abusivement. Et ce malgré les engagements pris à Vienne en 2015 (au Forum dit ‘de Berlin’) de résoudre leurs différends par le dialogue. Et alors que les rencontres privées sont souvent fraternelles. Face à cela, la réconciliation s’éloigne. Du nationalisme à l’autoritarisme, bien des premiers ministres ont franchi le pas: élections libres mais contrôle des media, clientélisme, interférences dans la justice, parlements faibles voire boycottés et rôle limité des autres contrepoids. A bien des égards, la société ‘non libérale’ de Victor Orban fait des émules.

• Russie, Turquie et Chine: en profitent pour s’y renforcer. Les liens complexes de Moscou avec Belgrade et Banja Luka lui ont permis de prendre pied dans l’énergie ou l’assistance d’urgence (Centre russe en Serbie). Seul le Monténégro s’est détaché de la Russie, provoquant l’ire de celle-ci. L’attitude de Moscou est en effet moins dictée par l’adhésion du pays à l’UE qu’à l’OTAN. Celle-ci fera en effet de la Méditerranée nord une zone OTAN de l’Espagne à la Turquie, à l’exception des 20 kms de côte de Bosnie Herzégovine. La Turquie s’impose au Kosovo et avec les Bosniaques. Quant à la Chine, elle ambitionne de moderniser la liaison ferroviaire Le Pirée-Budapest et finance des projets en Serbie. Par ailleurs, le Kosovo figure parmi les Etats qui ont le plus de combattants avec Daesh, suivi par la Bosnie.

2. Les Relations avec l’Union européenne

En dépit de cette situation, 13 ans après le Sommet de Thessalonique, les résultats sont là: adhésion de la Croatie, ouverture des négociations avec le Monténégro et la Serbie, progrès en Albanie, dialogue Kosovo-Serbie. Pour autant, les promesses de l’UE n’ont produit que des effets lents et limités, ce qui affecte sa crédibilité.

• La ‘nouvelle approche’: proposée par la Commission européenne et adoptée par le Conseil en décembre 2011, vise à établir l’Etat de droit dans les pays en négociation d’adhésion, par des réformes concrètes avec effets visibles sur le terrain. Elle a été complétée par l’accent mis sur les réformes économiques et sur la réforme de l’administration publique en 2013-2014. Ces ‘trois piliers’ donnent donc la priorité aux ‘fondamentaux d’abord’. Cette nouvelle méthode devrait produire des effets positifs avec le Monténégro et la Serbie où elle s’applique depuis que les chapitres de négociation y afférents ont été ouverts (respectivement en 2014 et 2016).

• L’engagement des autorités: est toutefois indispensable, pour remplir les critères d’adhésion de l’UE, comme il le fut avec l’Europe centrale. Avec cette dernière, l’UE a aidé bien sûr, mais ce sont d’abord le large consensus de la société pour l’adhésion et la détermination des autorités d’y parvenir rapidement qui ont assuré cette transition historique unique d’un système à un autre. Or, dans les Balkans occidentaux, les gouvernements font certes acte de foi européenne mais traduisent trop lentement leurs engagements en décisions. Ils privilégient trop souvent leurs intérêts à court terme sur les bénéfices attendus, à long terme, de l’adhésion. La tentation des élites y est grande de garder le pouvoir par le clientélisme, un contrôle des médias et l’abus des ‘valeurs ethniques’ et des minorités en agitant la peur de l’autre. Le fossé entre les engagements formels et les pratiques informelles reste un défi pour les Balkans et pour l’UE.

• La crédibilité de l’UE et du processus d’élargissement: en sont affectés. C’est paradoxal puisque les réformes reposent sur les pays eux-mêmes. Mais bien des citoyens ont le sentiment que l’UE n’est pas pressée de les accueillir et qu’elle privilégie la stabilité sur la démocratie. D’autant que la Hongrie, la Turquie et la Croatie les laissent perplexes sur la valeur des critères d’adhésion.

Cette crédibilité a été plus grande il y a quelques années, avec la ‘nouvelle approche’, le soutien à la justice transitionnelle, au retour des réfugiés, à la réconciliation et au dialogue Kosovo-Serbie. Elle s’est érodé face, entre autres, aux dernières décisions du TPIY, au retour du nationalisme, à la persistance de la corruption et surtout à la situation économique. Les moyens de l’UE sont-ils à la hauteur de ses ambitions et des défis et risques dans les Balkans occidentaux ?

3. Attentes et perspectives:

Les constats ci-dessus peuvent sembler sévères et par trop pessimistes. Ils sont pourtant aussi le reflet de l’analyse des meilleurs Think tanks des Balkans, voire de certains politiciens en privé. Les suggestions suivantes, très réalistes pour la plupart, ont été formulées avec ces Think tanks:

Ø  Etat de droit: pourquoi limiter la ‘nouvelle approche’ aux pays en négociation d’adhésion? La Commission devrait demander à tous les pays de préparer leurs Plan d’actions pour les chapitres 23-24, forçant ainsi à des réformes concrètes. Aucune décision du Conseil n’est nécessaire et ce serait, au contraire, bienvenu;

Ø  Priorités de l’aide: l’assistance technique et financière du programme IPA couvre, à juste titre, de nombreux domaines, hormis l’éducation et la santé, plutôt laissées aux prêts de la Banque mondiale. Un co-financement par IPA montrerait aux citoyens que l’UE est attachée à leurs besoins immédiats et renforcerait sa crédibilité. L’éducation est considérée par tous les Think tanks comme une priorité, y compris avec un vaste programme de formation dans l’UE;

Ø  Volume de l’aide: il n’est pas à la hauteur des besoins et des ambitions de l’UE. Il reste inférieur à ce que l’Europe centrale a reçu avant 2004, alors que les Balkans ont connu deux guerres récentes. L’agenda ‘connectivité’ (transports, énergie) du Processus de Berlin est bienvenu mais son financement repose largement sur des prêts que l’état des finances publiques des Balkans ne permet pas d’obtenir sur une grande échelle.

C’est un ‘plan Marshall’ que l’UE devrait engager avec, en contrepartie, moins de fonds structurels suite à l’adhésion. D’où une neutralité financière pour l’UE sur le long terme. Sinon, ce sont la Chine et la Russie qui vont saisir l’opportunité de contrôler des infrastructures stratégiques. De plus, les citoyens comprennent mal que la Grèce soit soutenue par milliards alors que leur situation demeure. D’autant qu’ils font face à l’émigration sur la ‘route des Balkans’. Et les mieux informés s’étonnent que la Turquie reçoive près de 50% de l’aide budgétaire totale de l’UE aux pays de l’élargissement!

Ø  Questions bilatérales: elles sont nombreuses et créent un climat délétère favorisant le nationalisme et retardant la réconciliation. L’UE devrait s’engager pour aider à les résoudre, à l’instar du dialogue Kosovo-Serbie qu’elle facilite. Elle s’y est refusée jusqu’alors, s’en remettant à l’engagement des pays de résoudre leurs différends par le dialogue. Mais faute de le faire, le climat restera empoisonné et ne pourra que favoriser le rôle de grands acteurs extérieurs. La nomination d’une personnalité connaissant bien les Balkans et agissant de façon discrète serait donc salutaire;

Ø  Société civile: dans des Etats aux tendances ‘non libérales’ et où les réformes sont difficiles et lentes, l’engagement de la société civile est essentiel. Toutes les études le montrent. Les meilleures ONG s’engagent au Monténégro et en Serbie, ce qui renforce aussi l’idée que les réformes ne sont pas seulement destinées à ‘satisfaire Bruxelles’ mais d’abord à moderniser les pays dans l’intérêt même de leurs citoyens. La Commission européenne pousse à cet engagement. Bien des ONG souhaitent qu’elle en fasse un vrai ‘4ème pilier’ pour les réformes. En effet, le soft power de l’UE, même soutenu par une perspective d’adhésion, ne peut réussir que si les élites politiques et la société civile sont déterminées à l’utiliser pour réformer le pays ;

Ø  Perspectives: il est évident que l’adhésion de la Bosnie et du Kosovo est à un horizon très lointain. Celle de la Macédoine et du Monténégro peut-être aussi, tant il y a de doutes sur la capacité des hommes au pouvoir, notamment à Podgorica depuis 25 ans, à réformer les pays. D’aucuns pensent qu’un accord du type Ukraine devrait, entre-temps, leur être proposé. Certains estiment aussi que le jour où l’UE mettra fin au jeu de dupes avec la Turquie, l’intégration des Balkans reprendra tout son sens et pourra être mieux comprise par son opinion publique.

La ‘fatigue de l’élargissement’ dans l’UE ne plaide de toute façon pas pour des adhésions prochaines. Pourtant, celle de la Serbie, après la Croatie, est essentielle pour la stabilité des Balkans. De même que celle de l’Albanie en raison de ses progrès, mais aussi pour prouver aux minorités albanaises des Balkans et, au-delà, aux musulmans, que l’UE n’est pas un club réservé aux Etats ‘chrétiens’. Dans l’immédiat, l’UE devrait s’y réengager pour conforter la stabilité des pays, relancer les économies et réduire ainsi les interférences extérieures, c’est-à-dire pour y défendre ses intérêts et sa sécurité.

Pierre Mirel

Pierre Mirel a été directeur à la Commission européenne (Direction Near) pour les relations avec les Balkans occidentaux 2007-2013 .Ses propos n’engagent que lui-même.

Ce texte peut-être cité sous réserve d’une référence à son auteur

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